Kansaneläke ja köyhyys – kuinka uudistaa kansaneläkejärjestelmää?

23.11.2017

Ekonomistimme Mauri Kotamäki tarkastelee oheisessa asiantuntijakirjoituksessaan kansaneläkejärjestelmän uudistamista, johon liittyviä ehdotuksia on tehty oppositiopuolueiden ensi vuodelle esittämissä vaihtoehtobudjeteissa. Kotamäki arvioi kirjoituksessaan sitä, miten erilaiset kansaneläkkeeseen kohdistuvat muutokset vaikuttaisivat tulonjakomittareihin ja julkisen talouden tasapainoon. Lisäksi hän arvioi toimenpiteiden kustannustehokkuutta.

Kuva: Mauri Kotamäki
"Tässä kirjoituksessa tarkastellut SDP:n ja Vasemmistoliiton esitykset ovat molemmat tekniseltä kannalta suhteellisen hyviä ja tehokkaita eläkeläisköyhyyttä vähentäviä toimenpiteitä. Vaikeampi kysymys onkin mistä löydetään pysyvä rahoituspohja kaikille hyville toimenpiteille", Mauri Kotamäki kirjoittaa.

Oppositiopuolueet ovat julkistaneet vuosittaiset vaihtoehtobudjettinsa.

Varjobudjeteissa myös eläkeasiat ovat olleet pinnalla Kelan eläkkeiden kautta. Lähes jokainen puolue ehdottaa jonkinlaista korotusta joko takuu- tai kansaneläkkeeseen. SDP ja Vasemmistoliitto esittävät (jos kohta hieman eriävin yksityiskohdin) indeksileikkausten perumista, takuueläkkeen korotusta ja työeläkkeen ja kansaneläkkeen anteliaampaa yhteensovitusta; Kristillisdemokraatit suosivat indeksileikkausten perumista ja takuueläkkeen korottamista ; RKP ehdottaa takuueläkkeen korotusta; Vihreät ja Perussuomalaiset esittävät indeksileikkausten perumista.

Edellisen perusteella näyttää siltä, että myös seuraavalla vaalikaudella tullaan keskustelemaan eläkeläisten toimeentulosta sekä eläkeläisköyhyydestä.

Tarkastelenkin tässä kirjoituksessa vielä hieman yksityiskohtaisemmin sitä, kuinka erilaiset muutokset kansaneläkkeessä vaikuttaisivat eläkeläisköyhyyteen ja julkisen talouden tasapainoon. Jo tässä vaiheessa onkin syytä huomauttaa, että sekä SDP että Vasemmistoliitto ehdottavat aika laaja-alaisestikin muutoksia vähimmäiseläkkeisiin, mutta tässä kirjoituksessa ruoditaan ainoastaan kansaneläkejärjestelmää ja tämän järjestelmän sisällä tapahtuvia muutoksia.

Kirjoitimme alkuvuodesta Nordean ekonomisti Olli Kärkkäisen kanssa artikkelin, jossa vertailimme takuueläkkeen, kansaneläkkeen täyden määrän ja työeläkkeen korotusten vaikutusta tulonjakoon ja köyhyysindikaattoreihin. Tulostemme mukaan työeläkkeen korotus eli esimerkiksi indeksikorotus on peräti surkeaa eläkeläisköyhyyteen vaikuttavaa politiikkaa. Se parantaisi hitaasti toki monen työeläkettä saavan, myös matalatuloisten, toimeentuloa, mutta köyhyysrajan yläpuolelle se nostaisi vain harvan. Lisäksi se kohdistuisi suurelta osin korkeita työeläkettä nauttiviin ja on siten tehoton köyhyyttä lieventävä toimenpide.

Kansaneläkkeen täyden määrän korotus kohdentuu jo huomattavasti paremmin köyhille eläkeläiskotitalouksille. Mutta sen ongelmana on vuotovaikutus verotuksen kautta; verotuksessa eläkkeistä tehtävät vähennykset ovat sidottu kansaneläkkeen täyteen määrään ja siten osa kansaneläkkeen täyden määrän korotuksen vaikutuksista valuisi jälleen myös korkeampaa työeläkettä nauttiville.

Tulostemme mukaan takuueläkkeen korottaminen olisi ylivoimaisesti tehokkainta eläkeläisköyhyyttä lieventävää politiikkaa. Takuueläkkeen korotus kohdistuisi tehokkaasti matalatuloisille kotitalouksille, eikä etuudessa olisi ilmiselvää vuotovaikutusta muille väestöryhmille. Takuueläkkeen kustannusvaikutuksia, kohdentumista sekä tulonjaollisia vaikutuksia on käsitelty myös täällä.

Kansaneläkkeen ja työeläkkeen yhteensovitus

Emme artikkelissamme Ollin kanssa kuitenkaan keksineet tarkastella kansaneläkkeen ja työeläkkeen yhteensovituksen muuttamisen vaikutuksia eläkeläisköyhyyteen sen tarkemmin. Tein harrastemielessä noin kuukausi sitten yhteensovituksen muuttamisesta nopean laskelman, ja nyt kun tätä on ehdotettu ainakin kahden puolueen vaihtoehtobudjeteissa, ajattelin samaan vaivaan jalostaa laskelmasta tämän kirjoituksen.

Lähdetään kuitenkin liikkeelle ihan perusteista – mitä tämä yhteensovitus oikein tarkoittaa? Se tarkoittaa sitä, että jokaista (55 euron ”suojaosan” ylittävää) työeläke-euroa vastaan kansaneläke vähenee 50 sentillä. Yhteensovitusprosentti on siis tällä hetkellä 50. Kelan kotisivuilta voi käydä katsastamassa hyviä esimerkkitapauksia tästä. Ainakin Vasemmistoliitto on ehdottanut sovitusprosentin alentamista 40:een elokuussa julkistetussa eläkepoliittisessa ohjelmassaan, mutta vaihtoehtobudjettiin saakka se ei tänä vuonna päätynyt.

Toinen vaihtoehto yhteensovituksen muuttamiseen on kansaneläkkeen nykyisin noin 55 euron ”suojaosan” kasvattaminen. Sosiaalidemokraattien varjobudjetissa suojaosaa nostetaan 60 eurolla kuukautta kohti.

Kolmas mahdollisuus on suoraviivaisesti korottaa kansaneläkkeen täyttä määrää ja Vasemmistoliiton mallissa täyttä määrää korotetaankin 50 eurolla kuukautta kohti. Lisäksi Vasemmiston mallissa eläkeläisten verotusta kiristetään niin, että edellä mainittu kansaneläkkeen korotuksen vuotovaikutus pienenee.

Kaikki tässä kirjoituksessa käsitellyt kansaneläkkeen ja työeläkkeen yhteensovitusta muuttavat uudistukset on yksilön tasolla piirretty kuvioon 1.

Yksin asuvan kansaneläkkeen määrän muutos eri työeläkkeen määrillä SDP:n ja Vasemmiston ehdotusten mukaisesti

SDP:n mallissa kansaneläkkeen määrä nousee lähes kautta linjan 30 eurolla kuukaudessa. Laskelmasta selviää, että korottamalla kansaneläkkeen suojaosaa on mahdollista jakaa kansaneläkkeen korotus euromääräisesti tasaisesti melkein kaikille. Ainoastaan hyvin matalaa eli alle 55 euron työeläkkeeseen oikeutetut eivät hyödy uudistuksesta, mutta nämä henkilöt ovatkin usein takuueläkkeen piirissä. Prosentuaalisesti matalaa työeläkettä nauttivien kansaneläke nousee hieman enemmän, kuin korkeampaa työeläkettä saavien. Kansaneläkejärjestelmän sisällä uudistus on siis selvästi progressiivinen.

Vasemmiston mallissa kansaneläke nousee kautta linjan noin 50 eurolla. Lisäksi kansaneläkkeen täyden määrän korotuksesta johtuvaa verohyötyä on pienennetty muuttamalla valtion eläketulovähennyksen täyden määrän määrittävä kerrointa 3,81:sta 3,5:een. Näillä asetuksilla myös pelkkää työeläkettä saavien käytettävissä olevat tulot nousevat noin 2 500 euron kuukausieläkkeeseen asti. Tämän ylittävältä osalta käytettävissä olevat tulot alenevat noin 5 eurolla kuukaudessa.

Vasemmistoliiton eläkepoliittisessa ohjelmassaan ehdottamassa mallissa sovituskerroin pienenee 40 prosenttiin, jolloin uudistuksen hyöty kasvaa työeläkkeen määrän kasvaessa. Suurin euromääräinen hyöty saavutetaan noin 1300 euron työeläkkeellä, jolloin kansaneläkkeen määrä kasvaa yli 120 eurolla. Toisin kuin edellisissä malleissa, myös suhteellinen hyöty kasvaa mitä korkeampi työeläke on aina noin 1300 euron työeläkkeeseen saakka. Kansaneläkejärjestelmän sisällä tämä uudistus on siis itse asiassa regressiviinen. Toki kokonaisuudessaan kaikki tässä kirjoituksessa käsitellyt uudistusehdotukset ovat tuloeroja kaventavia, niin kuin seuraavassa luvussa todetaan.

On syytä vielä alleviivata, että molemmilla puolueilla kyseessä on kokonaisuus, josta kansaneläkkeeseen kohdistuvat muutokset ovat vain yksi osa. Esimerkiksi kaikkein matalatuloisimpiin eläkeläisiin molemmat puolueet ovat ehdottaneet takuueläkkeen korotusta, jonka vaikutuksia en ole erikseen arvioinut. Kansaneläke kohdistuu pääasiassa hyvin pienen työeläkkeen kerryttäneille.

Ehdotusten vaikutus tulonjakoon ja julkiseen talouteen

Tehdään suoraviivainen laskelma Tilastokeskuksen SISU-mikrosimulointimallilla ja verrataan SDP:n ja Vasemmiston esityksiä kansaneläkkeen täyden määrän yhteensovitusprosentin muuttamiseen (50 % à 40 %). Lisäksi lasken Vasemmistoliiton ehdotuksen ilman yllä kuvattua veromuutosta. Heti alussa on syytä huomioida kolme asiaa:

1) Uudistukset eivät ole yhteismitallisia, eli niiden vaikutukset julkisen talouden tasapainoon poikkeavat toisistaan; Vasemmistoliiton ehdottama uudistus on julkistaloudellisesti selvästi SDP:tä suurempi ja sovitusprosentin alennus on siltä väliltä. Tämän takia keskeisin vertailukriteeri on uudistuksen tehokkuus eli uudistuksen vaikutus köyhyysindikaattoreihin per käytetty euro (ks. erityisesti taulukko 2).

2) Tässä yhteydessä lasketaan vain ja ainoastaan yhden parametrin muutoksen vaikutuksia kerrallaan, jotta yksinomaan tutkimuksen kohteena olevan asian vaikutukset nousevat esiin. Toisin sanoin, muut tärkeät muutokset kuten takuueläkkeen korotus tai indeksijäädytyksen peruminen jätetään tässä laskelmassa huomiotta. Arvioidut uudistukset on tehty vuoden 2017 lainsäädännön parametreilla ja uusimmalla eli vuoden 2015 aineistolla.

3) Laskelmat ovat staattisia eli niissä ei huomioida mahdollisia käyttäytymisvaikutuksia esimerkiksi muuttuneen työn tarjonnan kautta. Eläkejärjestelmän parametrien muutokset vaikuttavatkin työurien pituuteen, mutta todennäköisesti minimieläkkeiden noston vaikutus jäisi kuitenkin pieneksi.

Uudistusten mittaluokka selviää taulukosta 1. Ensiksi Vasemmiston ehdottama uudistus on mittaluokaltaan noin neljä kertaa suurempi kuin SDP:n ehdotus. Toiseksi sekä verotulojen että etuuksien muutos vaikuttaa vahvasti siihen mitä lopulta jää viivan alle. SDP:n mallissa ja kansaneläkkeen sovitusprosenttia muutettaessa karkeasti ottaen yhden euron korotus kansaneläkkeissä lisää verotuloja ja vähentää etuusmenoja noin 40 sentillä - SDP:n mallissa verotulot kasvavatkin noin 60 miljoonalla eurolla. Sen sijaan Vasemmistoliiton mallissa eläkeläisten verotus efektiivisesti keventyy yhteensä noin 160 miljoonalla eurolla. Viimeiseksi SDP:n ehdotus heikentäisi julkisen talouden rahoitusasemaa noin 110 miljoonalla eurolla, kun taas Vasemmistoliiton noin 460 miljoonalla eurolla.

Ehdotusten vaikutus julkiseen talouteen, miljoonaa euroa

Taulukon 1 perusteella on selvää, että Vasemmistoliiton ehdottama uudistus vähentää enemmän köyhyyttä ihan vain siitä syystä, että se on yli neljä kertaa yhtä suuri kuin SDP:n esitys. Mutta oikeastaan kiinnostavampi kysymys on, kuinka hyöty jakautuu ja kuinka tehokkaasti se kohdistuu nimenomaan köyhyysrajan alle. Taulukkoon 2 on raportoitu eri köyhyysindikaattoreiden arvoja.

Ehdotusten vaikutus tulonjakoa mittaaviin indikaattoreihin, prosenttiyksikköä

Mikäli tuijotetaan ainoastaan köyhyysindikaattoreita, niin Vasemmistoliiton raportoimat vaikutukset ovat melko lähellä kansaeläkkeen sovitusprosentin muutosta nykyisestä 50 prosentista 40 prosenttiin. SDP:n esityksessä vanhusköyhyys (eläkeläisköyhyys) vähenee noin 8 000 (9 000) henkilöllä, kun taas Vasemmistoliitolla vastaava luku on noin 26 000 (29 000).

Yritetään vielä lopuksi yhteismitallistaa saatuja lukuja. Esitetään kysymys: kuinka paljon kussakin vaihtoehdossa maksaisi yhden henkilön nostaminen pois köyhyydestä? Tähän kysymykseen on vastattu taulukossa 3.

Ehdotusten tehokkuus, €/hlö

Taulukon 3 luvut vastaavat siis siihen, kuinka tehokkaasti uudistus vähentää köyhyyttä rahalla mitaten. Mitä tehokkaampi toimenpide, sitä enemmän köyhyyttä pystytään vähentämään tietyllä, vakioisella rahamäärällä.

Köyhyyden vähentäminen maksaa SDP:llä noin 13 500 per henkilö, kun Vasemmistolla vastaava luku on 18 600. Taulukon 3 kolmannesta sarakkeesta käy ilmi kuinka tärkeää Vasemmistoliiton ehdotuksessa eli kansaneläkkeen täyden määrän korotuksessa veroparametrien samanaikainen muokkaaminen on. Muuttamalla valtion eläketulovähennystä hieman on mahdollista kohdistaa toimenpide huomattavasti tehokkaammin tulojakauman matalassa päässä oleville.

Lopuksi: molemmat ehdotukset ovat toimivia

Tässä kirjoituksessa on lyhyesti arvioitu kuinka erilaiset kansaneläkkeeseen kohdistuvat muutokset vaikuttavat tulonjakomittareihin sekä julkisen talouden tasapainoon. Lisäksi on arvioitu toimenpiteiden kustannustehokkuutta.

Tulosten mukaan SDP:n vaihtoehtobudjetissa ehdottama kansaneläkkeen ”suojaosan” kasvattaminen olisi tehokasta köyhyyttä vähentävää politiikkaa. Toimenpide kohdistuisi melko tasaisesti kaikille kansaneläkkeeseen oikeutetuille työeläkeläisille – vuotovaikutusta ei siis ole ja tässä mielessä uudistusta voi hyvänä, jos tavoitteena on eläkeläisköyhyyden vähentäminen. Ainut minua hieman arveluttava ulottuvuus on, kuinka mielekästä on nostaa kansaneläkettä suojaosaa korottamalla. Ainakaan sitä ei järjestelmän läpinäkyvyyden näkökulmasta kannata tehdä määräänsä enempää.

Vasemmistoliiton ehdotus on myös teknisesti ottaen ihan hyvä tapa vähentää eläkeläisköyhyyttä. Pientä vuotovaikutusta tosin syntyy siitä, että myös karkeasti 1 500-2 500 €/kk työeläkettä saavien verotus kevenee, jolla ei juurikaan ole vaikutusta köyhyysindikaattoreihin. Vasemmistoliiton esitys on siis itse asiassa aika laaja-alainen; se vähentää kyllä köyhyyttä, mutta kasvattaa myös jonkin verran köyhyysrajan yläpuolella olevien ostovoimaa.

Vasemmistoliiton ehdotuksen mittaluokka on suuri. Veroruuvia olisi mahdollista kiristää entisestään, jos toimenpiteen halutaan kohdistuvan vielä selvemmin matalille tulotasoille. Tällöin suurin piirtein keskituloisten eläkeläisten tulot kasvaisivat vähemmän ja samalla toimenpide huonontaisi julkisen talouden tasapainoa vähemmän. Toivottavasti tästä kirjoituksesta on käynyt ilmi, että verotus pelaa tärkeää roolia kansaneläkkeen parametreja muokattaessa.

Summa summarum tässä kirjoituksessa tarkastellut SDP:n ja Vasemmistoliiton esitykset ovat molemmat tekniseltä kannalta suhteellisen hyviä ja tehokkaita eläkeläisköyhyyttä vähentäviä toimenpiteitä. Vaikeampi kysymys onkin mistä löydetään pysyvä rahoituspohja kaikille hyville toimenpiteille.