Euroopan talous- ja rahaliitto EMU:n syventämisellä tarkoitetaan nykyisen talous- ja rahaliiton uudistamista. Kyse on pitkän aikavälin prosessista, joka on syntynyt finanssi-, velka- ja talouskriisin aikana. Se on EU:n keskeisten toimielinten yhteinen hanke.

  1. Mitä tarkoitetaan talous- ja rahaliiton (EMU) syventämisen tulevaisuudensuunnitelmalla?
  2. Mitä eri politiikan osa-alueita kokonaisuus pitää sisällään?
  3. Mitä tulevaisuuden näkymiä EMU:n kehittämisessä on?
  4. Mitä on tähän mennessä jo tehty talouskoordinaation osalta?
  5. Mihin laajempiin tavoitteisiin talouspolitiikan ohjaus tällä hetkellä EU:ssa perustuu?
  6. Miten työeläkejärjestelmä liittyy talouskuriin?
  7. Mikä on EMU:n sosiaalinen ulottuvuus?
  8. Mikä on sosiaalisten oikeuksien pilari ja miten se liittyy EMU:n sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseen?
  9. Eikö sosiaalipolitiikka kuitenkin ole jokaisen jäsenvaltion itse päätettävissä?
  10. Onko EU:lla roolia eläketurvaan liittyvässä päätöksenteossa?
  11. Miksi työeläkkeistä tulee päättää kansallisesti?

1. Mitä tarkoitetaan talous- ja rahaliiton (EMU) syventämisen tulevaisuudensuunnitelmalla?

Kyseessä on pitkän aikavälin prosessi, joka nopeutui EU:n keskeisten toimielinten yhteistyönä finanssi-, velka- ja talouskriisin aikana. Visiona on uudistaa nykyistä talous- ja rahaliittoa ja syventää integraatiota erityisesti euromaiden kesken. Hankekokonaisuus koskee useita eri politiikan osa-alueita ja kerää yhteen merkittävimmät aloitteet jäsenvaltioiden yhteistyöstä tulevaisuuden Euroopassa.

Talous- ja rahaliiton (EMU) kehittäminen on tällä hetkellä yksi EU:n merkittävimmistä missioista. Vuoden 2017 aikana unionin tulevaisuutta linjattiin useilla eri foorumeilla, ja EU:n komissio on päivittänyt EMU-visioita ja -askelmerkkejä erilaisten keskusteluasiakirjojen muodossa.

Prosessi on edennyt finanssikriisin jälkivuosina, ja sen askelia on täsmennetty erilaisissa linjapapereissa ja raporteissa. Vuonna 2012 suunnitelmista julkaistiin työryhmäraportti:

Kohti todellista talous- ja rahaliittoapdf, 227 kB.

Työryhmää veti Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Herman Van Rompuy ja siihen kuuluivat myös Euroopan keskuspankki, komissio ja euroryhmän johtajat. Lisäksi komissio julkisti omat linjauksensa, ”Pohjapiirustus syvään ja aitoon talous- ja rahaliittoon” (2012). Myös parlamentti on käsitellyt hankekokonaisuutta.

Vuonna 2014 puheenjohtaja Jean-Claude Junckerin komissio esitteli EU:lle kymmenen tavoitetta, joita myöhemmin täsmennettiin. Muiden muassa talouskasvua, sisämarkkinaa, vapaakauppasopimuksia, ilmastonmuutospolitiikkaa ja maahanmuuttoa koskevien linjausten lisäksi Junckerin prioriteetteihin lukeutui syvempi ja oikeudenmukaisempi talous– ja rahaliitto.

Vuonna 2015 komissio julkaisi niin kutsutun Viiden presidentin raportin ”Euroopan talous ja rahaliiton viimeistely” , jossa merkittävimpien EU-toimielinten puheenjohtajat linjaavat EMU:n kehittämistä. Sittemmin EMU:n tulevaisuuden suuntaa on etenkin vuoden 2017 aikana linjattu erilaissa pohdinta-asiakirjoissa, muun muassa pohdinta-asiakirjalla EMU:n syventämisestä (ks. kysymys 3).

Taloussääntelyn vahvistumisen rinnalla EU:ssa on käyty pitkään keskustelua myös siitä, pitäisikö talous- ja rahaliitolla olla sosiaalinen ulottuvuus. Työllisyys- ja sosiaaliasioiden vahvempaa huomioon ottamista on visioitu Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarissa. (ks. kysymykset 7 ja 8).

2. Mitä eri politiikan osa-alueita kokonaisuus pitää sisällään?

Talous- ja rahaliiton syventämistä koskevat osa-alueet voidaan jakaa neljään osaan:

  1. Yhdennetty rahoituskehys
  2. Yhdennetty talousarviokehys
  3. Yhdennetty talouspolitiikan kehys
  4. EMUn päätöksenteon demokraattinen oikeutus ja vastuuvelvollisuus

Yhdennetty rahoituskehys tarkoittaa käytännössä pääomamarkkinaunionin ja pankkiunionin rakentamista. Pääomamarkkinaunioni tähtää yritysten rahoituskanavien monipuolistuttamiseen ja pääomien liikkuvuuden lisäämiseen talous- ja rahaliitossa. Pankkiunioni tähtää pankkien ja niiden kotivaltioiden välisestä tiiviistä yhteydestä aiheutuvien ongelmien ehkäisyyn. Kriisien syntymisen todennäköisyyttä halutaan vähentää yhteisen lainsäädännön, valvontamekanismin, ongelmapankkien kriisinratkaisumekanismin sekä mahdollisen talletussuojan kautta. Pankkiunioni on jo olemassa, mutta sen loppuun saattamisesta esimerkiksi mahdollisen talletussuojan viimeistelyssä ei ole yksimielisyyttä.

Yhdennetyn talousarviokehyksen kautta muun muassa valvotaan, että jäsenvaltiot noudattavat niille määriteltyjä taloudenpidonsääntöjä. Taloussääntely on vahvistunut voimakkaasti viime vuosina, mutta toisaalta myös joustoja on etsitty. Koordinaation lisäksi on puhuttu jopa hyvin pitkälle menevästä yhteistyöstä fiskaalipolitiikassa. Kehittämisajatuksissa on esiintynyt myös aloitteita EU-tason yhteisvastuullisuuteen perustuvista työllisyys- ja talouspolitiikkaan liittyvistä rahoitusmekanismeista, pysyvistä ja väliaikaisista. Lisäksi nykyisen Euroopan vakausmekanismin (EVM) päälle on suunniteltu Euroopan valuuttarahastoa, jossa Eurooppa kantaisi nykyistä enemmän yhdessä vastuuta valtioiden velkajärjestelyistä.

Kolmas yhdennetyn talouspolitiikan kehys ohjaa jäsenvaltioita kokonaisvaltaisesti kohti toimenpiteitä, joiden tarkoituksena olisi sekä edistää talouskasvua ja kilpailukykyä että ennaltaehkäistä talousongelmia. Tämä voisi tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioita voitaisiin jatkossa ohjata nykyistä enemmän kohti talouskasvua ja kilpailukykyä edistäviä rakenteellisia uudistuksia. Lisäksi ei-euromaiden lähentymistä yhteisvaluuttaan halutaan edistää. Toisaalta etsitään myös tasapainoa sosiaalisten ja taloudellisten tekijöiden välillä. Lisäksi eräänlaisia kannustin- ja sopeutumistukia on pohdittu.

Kaikki kolme ensimmäistä talous- ja rahaliiton kulmakiveä muuttaisivat täysimääräisesti toteutuessaan jäsenvaltioiden ja EU:n toimivallan jakoa. Euromaat ovat kehittämisen keskiössä, mutta ratkaistavana esimerkiksi on vielä, tuodaanko vakautusmekanismit EU-instituutioiden osaksi. Toisaalta kaikista on löydettävissä myös maltillisempia kehittämisen vaihtoehtoja. Valinnoilla on vaikutusta euromaiden keskinäisen yhteisvastuun asteeseen ja sen toteutumisen tapaan.

Näin merkittävät ylikansalliset järjestelmät edellyttäisivät jäsenvaltioiden sitoutumista niihin. Jos päätöksentekoa siirretään jatkossa enemmän EU-tasolle, olisi ratkaistava millä EU-instituutioiden, euroryhmän ja kansallisten parlamenttien rakenteella saavutetaan kansalaisten tahdon toteutuminen. Tämän agendan piirissä on esitetty muun muassa euromaiden yhteistä ”talous- ja valtionvarainministeriä”, jonka mahdollisesta toimesta ei ole vielä yhteisymmärrystä.

3. Mitä tulevaisuuden näkymiä EMU:n kehittämisessä on?

EMU:n kehittämistä kuvaava kertomus vuodelta 2015 eli niin kutsuttu Viiden presidentin raportti asettaa syventymisen osa-alueita eri vaiheisiin seuraavan vuosikymmenen aikajänteelle. Raportti pitää sisällään erilaisia hankkeita ja välineitä, jotka tähtäävät EMU:n vakauteen ja toiminnan tehostamiseen.

Lyhyellä aikavälillä (I-vaihe, vuosina 2015-17) EMU:n kehittämisen nähdään olevan pääasiassa jo luotujen talouskuria koskevien sääntöjen muokkausta. Agendalla ovat pääomamarkkinaunionia ja pankkiunionia koskevat hankekokonaisuudet.

II-vaiheessa integraatiota halutaan syventää uusilla lakimuutoksilla. Ne liittyisivät muun muassa EU-tason standardien määrittelyyn työmarkkinoiden, kilpailukyvyn, julkisen hallinnon ja veropolitiikan aloilla ja tähtäävät yhteiseen euroalueen suhdannetasaajaan. Vuoden 2019 europarlamenttivaalien jälkeisten EU-instituutioiden kokoonpano sekä lopulta jäsenvaltioiden tahto vaikuttavat integraation syvyyteen. Kehittämisen painopiste siirtyy osittain EU:n budjetin rahoituksen (monivuotinen kehys 2020 jälkeen) yhteyteen.

Vuoden 2025 tienoille (III-vaiheessa) tavoitteeksi on asetettu, että euroalue on nykyistä tiiviimmässä yhteistyössä, merkittävä voimatekijä globaalissa taloudessa sekä houkutteleva unioni uusille liittyjille.

Myös eläkkeet ovat mukana Viiden presidentin raportissa, sen työllisyysosiossa. Eläkesuositus on tuttu komission maakohtaisista suosituksista: eläkeiän sitominen elinajanodotteeseen, minkä Suomi on toteuttanut (siirtymäaika) viimeisimmässä eläkeuudistuksessa vuonna 2017.

Suomessa valtiovarainministeriön kokoama asiantuntijaryhmä hahmotteli vuonna 2015 kaksi vaihtoehtoista visiota EMU:n kehittämiselle. Telan toimitusjohtaja Suvi-Anne Siimes oli mukana työryhmässä. Loppuraportti Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista julkaistiin lokakuussa 2015 (ks. myös uutisemme EMU:n kehittämistä pohtineen työryhmän työ valmistui - EMU:n kehittämisestä vakautta talouteen ja Valtiovarainministeriön tiedote EMUn kehittämisestä vakautta talouteen). Keskitetyn ohjauksen EMU-visiossa unioni vahvistaa jäsenvaltioiden finanssi- ja talouspolitiikan valvontaa ja ohjausta. Samalla lisääntyy yhteinen vastuu jäsenvaltioiden riskeistä ja vakaudesta. Markkinakuri-EMU-visiossa jäsenvaltiot vastaavat omasta talouspolitiikastaan ja sen seurauksista. Tässä visiossa unioni luopuu vähitellen pyrkimyksestään ohjata jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa ja ehkäistä sen virheitä.

Vuosi 2017 oli komission taholta erilaisten ajatuspaperien ja keskustelunavausten vuosi. Niissä EU:n tulevaisuuden rakennuspalikoita pohditaan eri integraation alueilla: EMU, sosiaalinen pilari, puolustusunioni, monivuotinen rahoituskehys ja globalisaatio. (EU:n tulevaisuuden skenaarioita on tarkemmin kuvattu esimerkiksi Valkoisessa kirjassa Euroopan tulevaisuudesta ja siihen liittyvässä tiedotteessa Komission valkoinen kirja Euroopan tulevaisuudesta: Yhtenäisyys 27 jäsenvaltion unionissa).

Myös Euroopan sosiaalista ulottuvuutta on pohdittu vuoden 2017 aikana (lue lisää kysymyksissä 7 ja 8).

Reflektio jatkui vuoden 2017 aikana pohdinta-asiakirjalla EMU:n syventämisestä (Euroopan komission tiedote: Komissio esittää mahdollisia tapoja syventää Euroopan talous- ja rahaliittoa ja asiakirja ”Reflection paper on the deepening of the economic and monetary union”). Tarkastelussa oli kolme osa-aluetta: 1) Aidon rahoitusunionin viimeistely 2) Yhdentyneemmän talous- ja finanssivakausunionin luominen 3) Demokraattisen vastuuvelvollisuuden ankkurointi ja euroalueen instituutioiden vahvistaminen.

Tämä EMU:n syventämisen reflektiopaperi tähtää finanssimarkkinoiden puolella pankkiunionin viimeistelyyn, mikä sisältää muun muassa yhteisen talletussuojan kaltaisia elementtejä. Talouskoordinaation tiukentaminen ja yhteisvastuun lisääminen kulkevat käsi kädessä. Jos päätösvalta siirtyisi enemmän EU-tasolle, tämä sisältäisi myös muutoksia demokraattisen vastuuvelvollisuuden ja päätöksiä tekevien EU-instituutioiden näkökulmasta. Budjetti- rahastovaihtoehtoja euroalueen sisäisen päätöksenteon keskittämisellä pohditaan laajalti.

Saksa ja Ranska ovat kahdenvälisesti pohjustaneet euroalueen syventymistä. Ranskan presidentti Emmanuel Macron on toivonut vuoden 2018 ensimmäisestä puoliskosta tulevaisuuden visioinnin kulta-aikaa. Suomen linjaukset EMU:n kehittämisessä ovat esimerkiksi yhteisvastuun lisäämisen, talous- ja valtiovarainministerin sekä suhdannetasaajien kohdalla olleet kielteisiä. Pankkiunionin osalta Suomi edellyttää pankkisektorin riskien vähentämistä, jotta se voitaisiin saattaa loppuun (lue lisää valtioneuvoston kanslian muistiosta EMU:n kehittäminen).

Vaikka EMU:n syventämisessä kyse on pitkän aikavälin suunnitelmassa (2025 asti), muutama konkreettinen esimerkki löytyy komission vuoden 2018 työohjelmasta. Työohjelman perusteella lainsäädäntöehdotuksia voidaan odottaa niin sanotun Euroopan valuuttarahaston (EMF) perustamisen lisäksi fiskaalipoliittisen sopimuksen liittämisestä EU-lainsäädäntöön. Lisäksi agendalla ovat vielä ehdotuksina muun muassa euroalueen valtiovarainministerin tehtävä, EU:n budjettia koskevat uudet tehtävät (muun muassa suhdannetasaus) sekä pankkiunionin kehittäminen. Pääomamarkkinaunionia edistetään esimerkiksi vastuullisen sijoittamisen toimintaohjelman osalta ja sosiaalista ulottuvuutta ”sosiaalisen oikeudenmukaisuuden paketin” myötä.

4. Mitä on tähän mennessä jo tehty talouskoordinaation osalta?

Velkakriisiin ajautuneessa Euroopassa talous- ja rahaliiton perustamiseksi ja sen ylläpitämiseksi sovitun alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteista ei ole pystytty pitämään kiinni. EU:n julkisten talouksien sääntely, valvonta, koordinaatio sekä talouspolitiikan ohjaus ovat kuitenkin kiristyneet merkittävällä tavalla. Kehitys on tapahtunut sekä EU:n normaalin lainsäädäntöprosessin kautta että poliittisen yhteisymmärryksen pohjalta tehtyjen sopimusten pohjalta. Lisäksi finanssivalvontaviranomaisten toimintaa on uudistettu.

Käytössä ovat entistä kovemmat ennaltaehkäisevät ja korjaavat keinot, jotta yhteisesti sovittuja talouskurin sääntöjä noudatettaisiin aiempaa huolellisemmin. Euromaille on asetettu erityismääräyksiä. Rikkomuksista määritellyt sanktiot ja niihin johtavat prosessit ovat nopeutuneet. Myös kokonaan uusia valvontamekanismeja on luotu jäsenvaltioiden budjettikuriin ja kokonaistaloudelliseen seurantaan liittyen.

Tärkeimpiä uudistuksia ovat olleet vuoden 2011 six-pack -lainsäädäntöpaketti, vuonna 2012 sovittu finanssipoliittinen sopimus ja vuonna 2013 annetut two-pack -asetukset. Niiden mukaisesti kaikki maat valmistelevat julkisen talouden suunnitelman, jossa määritellään velan ja muut rajat sosiaaliturvamenossa. Komissiolla on tahtoa saattaa osittain valtioiden välisellä sopimisella aikaansaadut talouskurikiristykset (finanssipoliittinen sopimus) osaksi EU-lainsäädäntöä.

Toisaalta myös paineet talouskurin joustojen etsimiseen ovat kasvaneet, ja komissio julkaisi niistä teemapaperin vuonna 2015. Myös jotkut jäsenvaltiot ovat peräänkuuluttaneet joustoja talouskuriin. Komission kanta on ollut, että perussääntöjä ei rikota, mutta taloussäännöistä voidaan hieman joustaa rakenteellisten uudistusten ja kansallisten investointien kohdalla.

5. Mihin laajempiin tavoitteisiin talouspolitiikan ohjausjakso tällä hetkellä EU:ssa perustuu?

Talouspolitiikan ohjaus sai uuden suunnan vuonna 2010, kun Eurooppa-neuvosto hyväksyi komission ehdottaman 10-vuotisstrategian (2010–2020). Eurooppa 2020 -strategia tähtää talouskriisin heikentämän Euroopan nostamiseen takaisin kasvukäyrälle. Se muodostuu viidestä päätavoitteesta, jotka koskevat työllisyyttä, tutkimusta, koulutusta, köyhyyden vähentämistä sekä ilmasto- ja energiakysymyksiä. Yhteisten tavoitteiden lisäksi jokaisella maalla on omat maakohtaiset tavoitteensa, joita kohti jäsenvaltioita ohjataan talouspolitiikan EU-ohjausjaksolla eli vuotuisella ”eurooppalaisella lukukaudella”. Komission tekemässä EU-maiden vertailussa Suomi toteuttaa talouspolitikan suosituksia suhteellisen hyvin.

Lukukausi perustuu EU-instituutioiden ohjaamaan tiedonkeräykseen taloudellisesta ja sosiaalisesta kehityksestä jäsenvaltioissa sekä tähän perustuvaan sparraukseen. Lukukausi huipentuu maakohtaisiin suosituksiin, jotka jäsenmaat hyväksyvät vuosittain ministerineuvostossa sekä lopulta virallisesti päämiesten huippukokouksessa. Suositukset tulisi ottaa huomioon seuraavan vuoden aikana tehdyssä talous- ja työllisyyspolitiikassa.

2010-luvun aikana suositusten antaminen on muuttunut, ja vuosittainen lukukausi on jakautunut selkeämmin kahteen osaan. Komissio antaa jäsenmaille yhä vähemmän mutta kohdistetumpia suosituksia. Komissio on myös antanut hieman aiempaa enemmän sosiaalipolitiikkaan kohdistuvia suosituksia, lähinnä työllisyyteen liittyviä. Työllisyys- ja hyvinvointimittareita on lisätty talouskoordinaation mittareiden rinnalle.

Eurooppa 2020 -strategian tavoitteista erityisesti työllisyys- ja köyhyystavoitteissa on jääty jälkeen.

Euroopan sosiaalisen pilarin suunnitelmassa on sosiaalisen suoriutumisen mittaamista pohdittu tarkemmin (katso lisää kysymykset 7 ja 8).

6. Miten työeläkejärjestelmä liittyy talouskuriin?

Yhdennetyssä talousarviokehyksessä tarkkaillaan jäsenvaltioiden julkisyhteisöjen taloudenpitoa. Tämän seurannan kautta myös eläkejärjestelmät ovat tulleet välillisesti mukaan valvontaan. Sosiaaliturvaan kuuluvat eläkejärjestelmät, kuten Suomen työeläke, ovat laskennallisesti mukana julkisyhteisöjen alijäämää ja velkaa koskevien kriteerien valvonnassa. Lakisääteinen työeläke on kansantalouden tilinpidossa määritelty julkisen sektorin alasektoriksi.

Työeläkejärjestelmä tuottaa edelleen merkittävää ylijäämää niin sanotun EMU-alijäämän laskentaan ja eläkevarojen sijoitustuotoilla on ollut keskeinen rooli alijäämätavoitteiden täyttymisessä. Suomalaisten julkisyhteisöjen velkaan kohdistuvat työeläkesijoitukset alentavat jonkin verran myös EMU-bruttovelan määrää. Ilman työeläkkeitä Suomi rikkoisi yhteisesti sovittuja julkisen taloudenpidon kriteerejä.

Sosiaaliturvaeläkkeet ovat periaatteessa alttiita jäsenvaltioilta vaadittaville korjausliikkeille, jos talouskuria rikotaan olennaisella tavalla. Työeläkejärjestelmään tulisikin tehdä rakenteellista rahoitusasemaa parantavia muutoksia vain silloin, kun tämä on tarpeellista työeläkejärjestelmän kestävyyden kannalta. Näin on todennut myös valtiovarainvaliokunta budjettikehysdirektiivin käsittelyn (osa six-pack -lainsäädäntöpakettia) yhteydessä (mietintö 38/2012 vp).

Eläkkeet ovat myös mukana talouspolitikan ohjausjaksossa. Vaikka Eurooppa 2020 -tavoitteissa ei ole puhtaasti eläkkeisiin liittyvää tavoitetta, komissio on antanut koko ohjausjakson ajan eläkejärjestelmiin liittyviä suosituksia talouskurin nojalla. Eläkemallin rakenne ja eläke-etuudet kuuluvat kuitenkin jäsenvaltioiden toimivaltaan. Komission ja jäsenvaltioiden välillä onkin aiemmin ollut erimielisyyttä eläkesuositusten sisällöstä. Myös Suomi on vastustanut sitä, että eläkejärjestelmän yksityiskohdista annetaan suosituksia.

Komission merkittävimmät eläkesuositukset ovat eläkeiän sitominen elinajanodotteeseen, varhaiseläkkeiden poistaminen ja todellisen eläkkeelle jäämisiän nostaminen. Eläkejärjestelmien taloudellinen kestävyys on yleisesti korostunut jäsenvaltioiden saamissa maakohtaisissa suosituksissa enemmän kuin eläkkeiden riittävyys. Kannatamme periaatetta eläke-etuuksien riittävyyden nostamisesta rahoituksen kestävyyden rinnalle.

Suomi on 2000-luvulla ja vuoden 2017 alussa voimaan astuneessa eläkeuudistuksessaan tehnyt suositusten suuntaisia muutoksia. Muun muassa eläkeikä on päätetty sitoa elinajanodotteeseen.

7. Mikä on EMU:n sosiaalinen ulottuvuus?

Talous- ja rahaliiton kehittämisen painotukset keskittyivät pitkään pääasiassa finanssipolitiikan sääntelyyn ja valvontaan sekä kilpailukyvyn ja talouskasvun edistämiseen. Sittemmin EU:ssa on käyty keskustelua myös siitä, pitäisikö talous- ja rahaliitolla olla sosiaalinen ulottuvuus. Paineet kehittää sosiaalisten kysymysten ja työllisyysasioiden vahvempaa huomioon ottamista ovat merkittävät.

Taustalla ovat toisaalta isojen jäsenvaltioiden väliset erot. Maiden taloudellinen ja sosiaalinen kehitys on osittain eriytynyt. Korkea työttömyys ja julkisen talouden vakauttamistarpeet ovat vaikuttaneet erityisesti kriisimaissa ihmisten hyvinvointiin. Yhtenä perusteluna EMU:n sosiaalisen ulottuvuuden kehittämiseen on käytetty sitä, että yhden euromaan merkittävillä sosiaalisilla ongelmilla voisi olla rajat ylittäviä heijastusvaikutuksia toisiin yhteisvaluutan maihin. Myös jäsenvaltioiden työllisyys- ja sosiaalipolitiikoiden parempi koordinaatio nähdään EMU:n vakauteen liittyvänä tekijänä. Lisäksi on suunniteltu erilaisia automaattisia vakauttajia, jotka tekisivät euroalueesta optimaalisemman.

Lähitulevaisuus näyttää, millaisen hahmon EU:n ja myös Euroopan talous- ja rahaliiton sosiaalinen ulottuvuus voisi tulevaisuudessa ottaa. Euroopan unionin komissio on luonnostellut visioita sosiaalisesta ulottuvuudesta ja jäsenvaltiot sekä EU-instituutiot ovat tehneet julkistuksen (2017) sosiaalisten oikeuksien pilarista (ks. lisää kysymyksessä 8).

Euroopan unionin sosiaalisen ulottuvuuden pohdinnalla on vuosikymmeniä pitkä historia. Viimeisissä vaiheissa Eurooppa-neuvosto pyysi vuonna 2012 komissiolta ehdotusta EMU:n sosiaalisen ulottuvuuden kehittämisestä, jossa huomioitaisiin muun muassa nykyistä enemmän kansallisten työllisyys- ja sosiaalipolitiikoiden mittaamista ja koordinointia. Komissio antoi lokakuussa 2013 tiedonantonsa ”Talous- ja rahaliiton sosiaalisen ulottuvuuden vahvistaminen” (Strenghtening the social dimension of the economic and monetary union).

Komission ehdotus sisälsi lyhyen ja pitkän aikavälin keinoja EMU:n sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseksi. Lyhyen aikavälin keinoihin lukeutui se, että talousindikaattorien rinnalle tuodaan sosiaalisiin ongelmiin ja työllisyyteen liittyviä tilastollisia mittareita. Sovittuja indikaattoreja on otettu käyttöön makroekonomisten epätasapainojen tarkastelussa ja talouspolitiikan ohjausjaksossa. Ne sisältävät muun muassa työttömyystilanteeseen, kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin, köyhyysriskiin ja eriarvoisuuteen liittyvää tilastotietoa.

Sosiaali-indikaattoreiden ”rikkomuksista” ei kuitenkaan toistaiseksi ole seuraamassa jäsenvaltiota velvoittavaa korjaavaa prosessia, kuten talouskurissa. Ehdotukset pitävät sisällään myös työn liikkuvuuden edistämistä sisämarkkinoilla sekä kansallisten ja EU-tason työmarkkinapuolten osallisuuden edistämistä vuosittaisessa talouspolitiikan ohjausjaksossa.

Aiemmin EMU:n syventymistä koskevissa aloitteissa on esiintynyt ajatuksia talousreformien lisäksi sosiaaliturvauudistusten etukäteistarkastuksesta (ex-ante), jolloin merkittävien ja mahdollisesti muille euromaille negatiivisia seurauksia aiheuttavia uudistuksia tutkittaisiin EU-tasolla ennen kansallisia päätöksiä.

Pitkän aikavälin visioissa (esimerkiksi niin kutsutussa Viiden presidentin raportissa vuodelta 2015) esitellään myös idea ylikansallisista tulonsiirtomekanismeista, jotka tasaisivat suhdannevaihteluita jäsenvaltioiden välillä. Myös erilaisia rahallisia kannustimia on suunniteltu rakenteellisten talous- ja työllisyysuudistusten edistämiseen.

8. Mikä on sosiaalisten oikeuksien pilari ja miten se liittyy EMU:n sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseen?

Viimeisin askel Euroopan unionin sosiaalisen ulottuvuuden kehittämisessä on sosiaalisten oikeuksien pilari. Pilarideklaraatio allekirjoitettiin sosiaalialan konferenssissa Göteborgissa EU-instituutioiden ja -valtioiden päämiesten toimesta marraskuussa 2017. Pilari on rakentunut periaatejulistukseksi, eikä velvoita jäsenvaltioita oikeudellisesti. Sen piirissä on kuitenkin muutama direktiiviehdotus. Aika näyttää, muuntuvatko isot periaatteelliset linjaukset EU-lainsäädännöksi. Pilariin on liitetty jo käynnissä olevia, muun muassa työoikeuteen liittyviä lainsäädäntöhankkeita. Pilari on yksi Jean-Claude Junckerin komission kärkihankkeista ja siinä visioidaan ja kehitetään myös EMU:n sosiaalista ulottuvuutta.

Pilarihankkeen tehtävänä on osaltaan tutkia ja rakentaa kokonaiskuva siitä, onko EU-lainsäädäntö sosiaalikysymyksissä ajan tasalla työmarkkinoiden murroksessa. Hankkeessa kehitettiin talouskurin vastapainoksi uusia sosiaalisen suoriutumisen mittareita sekä pohdittiin, mikä tulisi olla niiden rooli. Uuden "sosiaalisen tulostaulun" tulisi vaikuttaa jatkossa talouspolitiikan ohjausjakson prosesseihin.

Pilari on lähtökohtaisesti suunniteltu euromaille, mutta lopullinen julistus on suunnattu kaikille jäsenmaille. Pilarihanke tuleekin pitää avoimena ja inklusiivisena kaikille EU-maille. Taklattavat haasteet kuitenkin ovat samoja kaikissa EU-maissa. Sosiaali- ja työmarkkinalainsäädännön eritahtisuus toisi mukanaan ongelmia, esimerkiksi kilpailuvääristymiä ja sosiaalisten olojen divergenssiä.

EU:n komissio julkaisi aloitteen Euroopan sosiaalisesta pilarista keväällä 2016. Tela osallistui avoimeen kuulemiseen lausunnollaan ja eurooppalaisen kattojärjestönsä AEIP:n kautta (European Association of Paritarian Institutions of Social Protection). Vuoden 2016 lopussa päättyneessä kuulemisessa haettiin näkemyksiä EU-maiden sosiaaliturvan katvealueista ja kartoitettiin hyviä käytäntöjä.

Komission keskustelupaperi visioi vaihtoehtoisia skenaarioita Euroopan sosiaalisen ulottuvuuden syventämiselle: 1) Sosiaalinen ulottuvuus rajoitetaan koskemaan vain vapaata liikkuvuutta; 2) Jäsenmaat voivat halutessaan syventää yhteistyötä sosiaaliasioissa ja 3) Kaikki jäsenmaat kehittävät sosiaalista ulottuvuuttaan yhdessä ja syvemmälle.

Pilari kattaa työmarkkinoita ja sosiaalipolitiikkaa. Kolme osiota 1) tasa-arvoiset mahdollisuudet ja pääsy työmarkkinoille, 2) oikeudenmukaiset työolot, 3) riittävä ja kestävä sosiaalinen suojelu jakautuvat 20 eri alakohtaan, joista eläkkeet on yksi.

Myös eläkkeet ovat esillä pohdintapaperissa. Huomio on eläkkeiden rahoituksen lisäksi naisten ja miesten eläkekuilussa sekä uudenlaisten työnteon muotojen luomissa haasteissa (ks. uutisemme EU:n sosiaalisten oikeuksien pilari odottaa jäsenmaista vastapalloa ja uutiskirjeartikkelimme EU:n sosiaalisten oikeuksien pilari visioi työllisyys- ja sosiaaliasioita).

Lopullisessa pilarijulistuksessa eläkkeet ovat sosiaaliturvaan liittyvässä luvussa, jossa yhtenä periaatteena korostetaan palkansaajien, yrittäjien ja itsensätyöllistäjien oikeutta kohtuullisiin maksamiensa eläkemaksujen mukaisiin eläkkeisiin. Pilarissa korostetaan sukupuolten tasa-arvoa eläkkeissä ja ihmisarvoisen vanhuuden turvaamista.

Pidämme pilarin tavoitteita monelta osin kannatettavina ja niitä voidaan edistää jäsenmaissa ja olemassa olevien EU-tason seurantarakenteiden, kuten eurooppalaisen lukukauden, kautta. Työllisyys- ja sosiaaliasioissa päävastuun tulee työeläkealan mielestä kuitenkin säilyä jäsenvaltioilla. EU:n toimivaltaa sosiaaliturvakysymyksissä ei pidä lisätä.

Hyvää pilarin pohdintapaperissa oli, että eläkkeiden riittävyyttä ja rahoituksen kestävyyttä tulee tarkastella yhdessä, esimerkiksi eläkeuudistuksissa niin että kummatkin saavutetaan. Komission pilarialoitteen muut eläkesuositukset ovat tuttuja aiemmista suosituksista jäsenvaltioille: eläkeiän sitominen elinajanodotteeseen, varhaiseläkkeiden poistaminen ja todellisen eläkkeelle jäämisiän nostaminen.

Suomi on 2000-luvulla ja vuoden 2017 alussa voimaan astuneessa eläkeuudistuksessa tehnyt suositusten suuntaisia muutoksia. Laaja maksupohja sekä turvan kattavuus ja työuran palkattomien jaksojen huomioiminen ovat kannatettavia pilarin tavoitteita, joita Suomen työeläkejärjestelmä edustaa jo nyt.

9. Eikö sosiaalipolitiikka kuitenkin ole jokaisen jäsenvaltion itse päätettävissä?

EU:n toimivalta perustuu jäsenvaltioiden perustamissopimuksissa luovuttamaan oikeuteen toimia määritellyillä osa-alueilla. Lissabonin sopimuksessa se jaettiin (vuonna 2009) kolmeen luokkaan: yksinomaiseen, jaettuun sekä toimivaltaan toteuttaa tuki-, yhteensovitus- ja täydennystoimia. Avoimen koordinaation menetelmä voi toimia tietojen vaihtamisen ja keskinäisen oppimisen keinona niissä asioissa, joissa unionilla ei ole päätäntävaltaa.

EU saa sen toiminnasta tehdyn sopimuksen pohjalta käyttää vain sellaista toimivaltaa, jota on sille perussopimuksissa annettu. Suhteellisuusperiaatetta noudattaen sen tehtävien tulee rajoittua vain niihin, jotka ovat perussopimusten tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarpeellisia. Lisäksi toissijaisuusperiaatteen mukaan jaetun toimivallan alueella voidaan suorittaa toimenpiteitä vain, jos EU pystyy toteuttamaan ne tehokkaammin kuin jäsenvaltiot.

Sosiaalipolitiikka on jaetun toimivallan aluetta. EU voi toimia sosiaaliturvan koordinoinnin, työsuojelun/työelämän sääntelyn, sukupuolten välisen tasa-arvon, syrjinnän ehkäisyn, sosiaalisten ohjelmien ja terveyspolitiikan kentällä.

Unionin toimivaltaan kuuluu sen toiminnasta tehdyn sopimuksen puitteissa vastata myös yleisesti talous- ja työllisyyspoliitikkojen yhteensovittamisesta. Euroopan finanssi-, velka- ja talouskriisin aikana tapahtunut finanssipolitiikan sääntelyn ja ohjauksen kiristyminen on vaikuttanut ainakin välillisesti EU-maiden tekemään sosiaalipolitiikkaan. Lisäksi vakaviin ongelmiin ja ulkopuoliseen apuun turvautuneiden maiden kohdalla sopeutusvaatimukset ovat voineet olla yksityiskohtaisempia.

Komission vuonna 2015 julkaisemassa niin kutsutussa Viiden presidentin raportissa merkittävimpien EU-toimielinten puheenjohtajat linjasivat EMU:n kehittämistä. Raportissa kysytään, ovatko EU-toimivallan jako, kansalaisten perusoikeudet ja koko lainsäädännän kehikko ajan tasalla. Sosiaalisten oikeuksien pilarin julistus ei nykyisessä muodossaan herätä isoja huolia EU:n toimivallanjaon muutoksista, mutta aika näyttää miten se vaikuttaa EU-lainsäädäntöön.

Viiden presidentin raportin visiot ja vuoden 2017 keskustelunavaukset (muun muassa EMU:n pohdintapaperi, ks. kysymys 3) haastavat siirtymään EMU:n kehittämisessä seuraavaan vaiheeseen, mikä voi jopa muuttaa jäsenvaltioiden perinteistä roolia sosiaalipolitiikassa pitkällä aikavälillä. Työeläkealan kanta on, että nykyistä toimivallan jakoa tulee kunnioittaa. Erityisesti sosiaaliturvaeläkkeiden tulee pysyä kansallisessa päätösvallassa.

10. Onko EU:lla roolia eläketurvaan liittyvässä päätöksenteossa?

Eläketurva kuuluu tällä hetkellä vahvasti jäsenvaltioiden omaan päätöksentekoon, vaikka hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa talouskuri on voinut ulottua jäsenvaltion eläkepolitiikkaan. Euroopan unionin perusoikeuskirja, joka menee kansallisen lainsäädännön yli, tunnustaa oikeuden sosiaaliturvaetuuksiin ja sosiaaliturvapalveluihin muun muassa vanhuuden varalta.

Sosiaaliturvaeläkkeitä yhteensovitetaan (koordinaatioasetukset), jos ihmiset käyttävät vapauttaan siirtyä jäsenvaltiosta toiseen. Tämä takaa sen, ettei eläketurvassa aiheudu siirtymisen vuoksi menetyksiä. Eläketurvan rakenne on kuitenkin edelleen mitä suuremmassa määrin jäsenvaltioiden päätännässä. Työmarkkinaosapuolilla on usein merkittävä rooli eläketurvan järjestämisessä. Työnantaja- ja ammattialakohtaisia sekä itse säästettyjä lisäeläkkeitä säädellään EU-tasolla eri tavalla kuin sosiaaliturvaeläkkeitä (katso Kysymyksiä ja vastauksia työeläkejärjestelmistä kansainvälisessä vertailussa).

Työllisyys- ja talouspolitiikan ohjausta tehdään Eurooppa 2020 -strategian puitteissa, jossa vuosittaisessa talouspolitiikan ohjausjaksossa jäsenvaltiolle annetut maakohtaiset suositukset ovat sisältäneet useina vuosina eläkesuosituksia. Suomen kohdalla on keskitytty vanhuuseläkeikään, mutta joidenkin maiden suosituksissa muun muassa eläkemaksuihin on kiinnitetty huomiota. Vuoden 2017 alussa voimaan astuneen eläkeuudistuksen myötä Suomi on linjassa komission antamaan suositukseen eläkeiän sitomisesta elinajanodotteeseen.

Maakohtaisten suositusten tarkoituksena on ohjata jäsenvaltioita kohti yhteisesti sovittuja Eurooppa 2020 -tavoitteita talous- ja työllisyyspolitiikassa. Ne annetaan jäsenvaltioiden julkisyhteisöjen ja talouspolitiikan valvonnan sekä kokonaistaloudellisen epätasapainon ehkäisemistä koskevan sääntelyn kautta. Suosituksissa on jonkin verran lisätty sosiaalista painotusta, mutta sosiaalisen pilarin sisältämistä sosiaalista suoriutumista mittaavista indikaattoreista odotetaan vaikutuksia talouspolitikan ohjausjaksoon.

11. Miksi työeläkkeistä tulee päättää kansallisesti?

Nykyiset EU:n perussopimukset määrittelevät toimivallan jaon EU:n ja jäsenvaltioiden välillä. Toimivallan rajat tulevat vastaan tällä hetkellä monissa ylikansallista yhteisvastuullisuutta koskevissa finanssipolitiikan aloitteissa. Lakisääteisen eläketurvan tulee jatkossakin pysyä jäsenvaltioiden vastuulla. Siihen liittyviä kansallisia päätöksentekoprosesseja ei saa ohittaa.

EU:n toimivallan käyttöä määrittelevästä suhteellisuusperiaatteesta on pidettävä kiinni. EU-tasolla tulee tehdä tulevaisuudessakin päätöksiä, jotka ovat perussopimusten päämäärien kannalta tarpeellisia. Toissijaisuusperiaatetta noudattaen EU:ssa tulee tehdä toimenpiteitä vain, jos se onnistuu toimimaan tehokkaammin kuin kansallinen taso. Eläkepolitiikka kuuluu lähelle jäsenvaltioita ja niiden kansalaisia, varsinkin silloin kun sitä toteutetaan vastuullisesti ja pitkäjänteisesti.

Eläkkeet ovat rakentuneet kaikissa EU-maissa vahvasti kansallisten valintojen ja olosuhteiden pohjalta. Lakisääteisten eläkejärjestelmien rakenne on kansallisen toimivallan ytimessä. Suomen mallissa erityisesti lakisääteisellä ja ansioperusteisella työeläkkeellä on keskeinen tehtävä kattavan ja riittävän vanhuuden toimeentulon tuottamisessa. Muulla Euroopassa nojaudutaan enemmän työnantaja- tai ammattialakohtaisiin sekä itse säästettyihin lisäeläkkeisiin.

Lisäeläkkeet nähdään EU-tason eläkepolitiikassa usein tärkeänä osana kansalaisten eläketurvaa. Lisäeläkkeitä ovat työnantaja- ja ammattialakohtaiset sekä yksityisesti säästetyt eläkkeet. On vaikea nähdä, miten eläkkeiden riittävän tason näkökulmasta haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät, kuten pätkätöissä olevat ja itsensätyöllistäjät, hyötyisivät laajamittaisesta lisäeläkkeiden edistämisestä. Esimerkiksi sukupuolten eläkekuilu on suuri EU-maissa, joissa lisäeläkkeet painottuvat. Ihmisillä on myös taipumusta alivarautua itse säästettäessä. Lisäeläkkeet voivat mainiosti täydentää lakisääteistä eläketurvaa, mutta eivät korvata muun muassa laajaa kattavuutta ja maksupohjaa.

Työeläke on henkilökohtaiseen työuraan perustuva vakuutus, joka siirtää tuloja ihmisen omalla elinkaarella työssäoloajalta eläkeaikaan, mutta myös eri sukupolvien välillä. Se on yhteenkietoutunut kansallisiin työmarkkinoihin sekä vakuutettujen ansaitsemien etuuksien että järjestelmän rahoituksen näkökulmasta. Euroopan maat taas ovat linkittyneet sisämarkkinoiden kautta toisiinsa tiiviisti. Sosiaaliturvan koordinaation ja työeläkkeiden määräytymistavan ansiosta työeläke vahvistaa työvoiman liikkuvuutta sisämarkkinoilla, kun eläkettä ei menetä siirryttäessä maasta toiseen.

Euroopan väestö vanhenee, mikä haastaa kaikkien eläketurvan eri muotojen rahoituksen pitkän aikavälin kestävyyden. Työssäoloajan ja eläkkeelläoloajan suhde täytyy pitää terveenä. Taloudellisen vakauden lisäksi toimeentulon riittävyys yksilölle on tärkeää: kumpikaan ei yksinään riitä. Suomi on asettanut kunnianhimoisen tavoitteen työurien pidentämiselle vuoteen 2025 mennessä. Eläkeikää nostetaan ja se sidotaan aikanaan elinajanodotteeseen.

Meillä on varauduttu tulevaan poikkeuksellisen hyvin monen muun EU-maan eläkejärjestelmään verrattuna. Eläkemenojen kasvuun on varauduttu rahastoimalla ja sijoittamalla eläkevaroja. Vaikka suomalainen työeläkejärjestelmä on pitkälti jakojärjestelmä, jossa eläkkeet rahoitetaan pääosin työnantajilta ja työntekijöiltä kerättävillä eläkemaksuilla, tulevaisuudessa yhä suurempi osa eläkemenoista katetaan sijoitusvaroilla. Rahastoinnin tuotoista ja riskinkannosta huolehtiminen on olennaista työeläkkeiden pitkän aikavälin rahoituksen kannalta. (Lue lisää Kysymyksiä ja vastauksia työeläkkeiden rahastoinnista).

EU-tasolla on paineita kehittää yhteistä makrovakausvalvontaa myös perinteisten pankki- ja finanssi-instituutioiden ulkopuolelle. Työeläkevakuuttajien pitkäjänteinen sijoittaminen turvaa lakisääteisiä eläkkeitä. Suomalaisten eläkkeitä turvataan myös sillä, että eläkevarojen sijoitustoiminnan riskinotolle asetetut yhteiset säännöt määritellään jatkossakin kansallisella tasolla.

Sivua on viimeksi päivitetty 13.12.2017

Puuttuuko jotain?

Puuttuuko listalta mielestäsi jokin kysymys, johon haluaisit vielä vastauksen? Lähetä kysymys meille sähköpostitse osoitteeseen viestinta(at)tela.fi, niin lisäämme sen mukaan.