Työeläkejärjestelmän EMU-puskuri

EMU-puskuri on työeläkejärjestelmään kerätty puskurirahasto, jonka avulla järjestelmä varautuu talouden häiriöihin ja suhdannevaihteluihin. EMU-puskurin tarkoituksena on, että huonoina taloudellisina aikoina työeläkemaksun nousua voidaan hillitä puskurin avulla.

Työeläkejärjestelmän ohella myös työttömyysvakuutusjärjestelmään on kerätty erillinen, Työllisyysrahaston hallinnoima EMU-puskuri, jonka perustamisesta sovittiin samanaikaisesti työeläkejärjestelmän EMU-puskurin kanssa.

Tässä tietopaketissa keskitytään vain työeläkejärjestelmän EMU-puskurin käsittelyyn.

1. Mikä on työeläkejärjestelmän EMU-puskuri?

Työeläkejärjestelmän EMU-puskuriksi kutsutaan yksityisalojen työeläkejärjestelmään kerättyä rahastoa, jonka avulla varaudutaan talouden häiriöihin ja suhdannevaihteluihin.

Työmarkkinajärjestöt sopivat puskurirahaston perustamisesta vuonna 1997, jolloin Suomessa valmistauduttiin liittymään Euroopan rahaliitto EMU:n jäseneksi. Palkansaajajärjestöt vaativat puskurien perustamista EMU-jäsenyysneuvottelujen yhteydessä. Taustalla oli ajatus siitä, että Suomen ja keskeisten EU-maiden taloudessa voisi tulla eri aikaan suhdannevaihteluita, joihin Suomessa ei enää EMU-jäsenyyden aikana voitaisi vastata valuuttakurssimuutoksilla, kuten devalvaatiolla. Puskurin avulla voitaisiin välttää työeläkemaksujen voimakasta vaihtelua suhdanteiden mukana.

EMU-puskuri on rakennettu keräämällä yksityisalojen työnantajilta ja työntekijöiltä taloudellisesti hyvinä aikoina hiukan enemmän työeläkemaksuja kuin oli tarpeen.

Julkisella sektorilla vastaavia puskureita työeläkerahastoihin ei ole määritelty eikä kerätty.

2. Missä EMU-puskurin rahat käytännössä sijaitsevat?

EMU-puskurin varat on sijoitettu yksityisalojen palkansaajien työeläkkeitä rahoittavien työeläkevakuuttajien eli työeläkeyhtiöiden, -kassojen ja -säätiöiden taseessa olevaan rahapuskuriin, jota kutsutaan tasausvastuuksi. Tasausvastuu on yhteisesti kustannettavien eläkkeen osien puskurirahasto.

Työeläkkeiden rahoituksessa kukin yksittäinen eläke jaetaan rahastoituun osaan ja tasausosaan. Eläkkeen rahastoidusta osasta vastaa se työeläkevakuuttaja, jossa työntekijä on ollut vakuutettuna. Tasausosasta vastaavat kaikki työeläkevakuuttajat yhteisesti. Näitä yhteisesti kustannettavia osia ovat esimerkiksi vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeistä rahastoidun eläkkeen ylittävät osat, perhe-eläkkeet, osittaiset vanhuuseläkkeet, työuraeläkkeet sekä eläkkeiden indeksikorotukset.

Eläkkeen tasausosa rahoitetaan saman vuoden työeläkemaksuilla kerätyillä varoilla. Työntekijöiltä ja työnantajilta perittävässä työeläkemaksussa on oma osansa tasausosan kustantamista varten.

Jos kerätty tasausmaksu ei riitä eläkkeiden tasausosien kustantamiseen, käytetään tasausvastuu-puskurissa olevia varoja. Esimerkiksi jos työllisyys ja palkkasumma alenevat odottamattoman paljon, tasausvastuu pienenee. Jos tasausmaksu taas on ollut suurempi kuin olisi ollut tarpeen, ylijäämä talletetaan tasausvastuuseen.

Tasausvastuu-puskurin ensisijainen tehtävä on siis turvata työeläkevakuuttajien maksukyky yhteisesti kustannettavissa eläkemenoissa. Työeläkejärjestelmässä on käytössä tasausvastuun ohella muitakin puskureita.

Vakuutusteknisesti tasausvastuu-puskuri on yksi vastuuvelan osa. Vastuuvelka puolestaan on työeläkeyhtiön tai eläkekassan tilinpäätökseen kirjattu arvio tulevaisuudessa aiheutuvista eläkemenoista, siltä osin kuin ne on rahastoitu. Eläkesäätiöillä näitä tulevia rahastoituja eläkkeitä varten varattuja varoja kutsutaan eläkevastuuksi.

Vastuuvelkaa on kuvattu tarkemmin Vastuuvelka ja sen laskenta -sivullamme.

3. Paljonko EMU-puskurissa on rahaa?

EMU-puskurille määriteltiin alkuperäisessä, vuoden 1997 sopimuksessa tavoitetaso, joka on 2,5 prosenttia yksityisalojen palkkasummasta.

Työmarkkinajärjestöt täydensivät EMU-puskuriin liittyvää sopimusta syksyllä 2014, kun ne neuvottelivat vuonna 2017 voimaan tulleesta eläkeuudistuksesta. Myös tässä sopimuksessa todettiin, että riittävä puskuri normaaleja suhdannevaihteluita ajatellen olisi noin 2,5 prosenttia palkkasummasta.

Tämä 2,5 prosenttia yksityisalojen palkkasummasta tarkoitti vuonna 2022 noin 1,7 miljardia euroa.

Tasausvastuussa, johon EMU-puskuri sisältyy, on myös muita työeläkevaroja EMU-puskurin lisäksi. Koko tasausvastuulle on sosiaali- ja terveysministeriön määrittämä vähimmäismäärä. Vuonna 2017 voimaan tulleen eläkeuudistuksen valmistelun yhteydessä arvioitiin, että tasausvastuun vähimmäismäärä vuodesta 2017 alkaen on 20 prosenttia seuraavan vuoden tasauseläkemenosta. Vuonna 2022 tämä tarkoitti noin 2,9 miljardia euroa.

EMU-puskurille tai tasausvastuulle ei kummallekaan ole määritelty ylärajaa. Tasausvastuussa onkin rahaa yli EMU-puskurin tavoitetason sekä tasausvastuun vähimmäismäärän. Kaikkien yksityisalojen työeläkevakuuttajien tasausvastuu oli vuonna 2022 yhteensä noin 10,5 miljardia euroa.

Tasausvastuussa oli siis vuonna 2022 varoja 7,6 miljardia euroa yli tasausvastuun vähimmäismäärän. Eri toimijoilla on ollut erilaisia näkemyksiä siitä, mikä osuus tästä ylimäärästä on nimenomaan EMU-puskuria.

Työeläkevakuuttajien vastuuvelkaan (johon tasausvastuu ja EMU-puskuri vakuutusteknisesti sisältyvät) kuuluvien varojen määrä tarkentuu edellisen vuoden osalta aina alkusyksystä. Varmistettujen lukujen pohjalta päivitämme oheisen kuvan, josta ilmenee EMU-puskurin ja tasausvastuun suuruus osana vastuuvelan kokonaisuutta.

4. Miksi puskureita ylipäänsä tarvitaan?

Yksityisalojen työeläkkeet rahoitetaan osin kunakin vuonna kerättävillä työeläkemaksuilla ja osin kertyneillä rahastoilla. Tällä hetkellä (vuonna 2022) rahastojen osuus maksettavista eläkkeistä oli noin viidesosa. Eläketurvakeskuksen vuonna 2022 julkaisemassa pitkän aikavälin ennusteessa rahastojen osuuden yksityisalojen palkansaajien työeläkkeissä (TyEL) ennakoidaan kasvavan tulevina vuosikymmeninä jopa yli kolmannekseen.

Lain mukaan työeläkemaksut on määritettävä turvaaviksi ja kohtuullisiksi. Vakuutustoiminnan yleisen käytännön mukaisesti työeläkemaksu määritetään etukäteen kullekin vuodelle.

Kerättävät työeläkemaksut on aina mitoitettava niin, että maksettavaksi tulevat eläkkeet pystytään varmuudella kattamaan. Tulevia eläkkeelle jäämisiä ja siten maksettavien eläkkeiden suuruutta on kuitenkin mahdotonta tietää tarkalleen etukäteen. Tämän vuoksi kerättävistä maksuista kertyy tyypillisesti ylijäämää, joka siirretään talteen erilaisiin puskureihin.

Tasausvastuu-puskuri tasapainottaa yhteisesti kustannettavien eläkemenojen heilahtelua. Jos eläkkeitä tulee maksuun enemmän kuin oli arvioitu, ylimenevä osuus otetaan puskurista. Vastaavasti jos eläkkeitä tulee maksuun oletettua vähemmän, yli jäävä osuus varastoidaan puskuriin.

Tasausvastuun avulla on myös pyritty varautumaan ikäluokkien välisiin kokoeroihin ja työeläkemaksun nousupaineisiin. Tämän vuoksi työeläkemaksun tasausosa on ollut menoa suurempi, jolloin tasausvastuuseen on aikaisemmin kertynyt säästöön varoja myöhemmin käytettäväksi.

Vuodesta 2013 alkaen yksityisalojen työeläkemenot ovat olleet suuremmat kuin työeläkemaksuina kerätyt tulot, eli maksu on ollut alempi kuin sen eläkemenon perusteella olisi pitänyt olla. Maksun tasapainottamisessa hyödynnetään osin tasausvastuu-puskuria, johon myös EMU-puskuri sisältyy.

5. Mihin EMU-puskurin rahaa voidaan käyttää?

EMU-puskurissa olevat varat ovat sellaisenaan osa työeläkevaroja, työeläkevakuuttajien tasetta ja sijoitettavissa olevaa varallisuutta. Varojen sijoittamista koskevat samat säännöt kuin työeläkevakuuttajien muitakin varoja, ja ne on tarkoitettu ainoastaan työeläkkeiden rahoittamiseen. EMU-puskurin käytöstä on kuitenkin olemassa myös tarkemmat sopimuskirjaukset.

Vuonna 1997 solmitussa sopimuksessa EMU-puskureista todetaan, että tasausvastuuta (ja siten sen osana olevaa EMU-puskuria) voidaan käyttää tavanomaisten suhdannevaihteluiden puskuroimiseen. Käytännössä tämä tarkoittaa, että huonoina taloudellisina aikoina työeläkemaksun nousua voitaisiin hillitä käyttämällä puskurin varoja eläkkeiden maksuun.

Sopimuksessa myös todetaan, että vaikeiden pitkäaikaisten tai rakenteellisten ongelmien hoitamiseksi on mahdollista muuttaa eläke-etuuksia koskevaa lainsäädäntöä.

Syksyllä 2014 laadittuun, vuoden 2017 eläkeuudistusta koskeneeseen sopimukseen puolestaan kirjattiin, että EMU-puskurin varoja voidaan käyttää yksityisalojen työeläkemaksun säätelyyn tilanteissa, joissa Suomen talous ja työllisyys ovat kilpailijamaihin verrattuna tai muutoin merkittävissä ongelmissa.

Vuoden 2014 sopimuksen mukaan EMU-puskuria voidaan käyttää TyEL-maksun säätelyyn enintään 0,8 prosenttia palkkasummasta vuodessa. EMU-puskurin käyttö ei saa vaarantaa työeläketurvan rahoituksen kestävyyttä, ja puskurin käytön vaikutus siihen on arvioita ennen kuin päätös puskurin varojen käytöstä tehdään.

Lisäksi uusimmassa sopimuksessa on maininta siitä, että jos EMU-puskurin varoja käytetään työeläkemaksun säätelyyn, on samalla sovittava siitä, millä aikavälillä maksua nostetaan käytettyjen varojen palauttamiseksi puskuriin.

Lisäksi neuvottelut EMU-puskurin käytöstä edellyttävät työmarkkinoiden keskusjärjestöjen yksimielistä arviota suhdannetilanteesta. Sopimuksessa on kuvattu menettelytapa tilanteen arvioimiseksi. Huomioonotettavia asioita ovat muun muassa palkkasumman kehitys, työttömyys, bruttokansantuote ja viennin kehitys.

6. Mitä vaikutuksia EMU-puskurin sopimuksen mukaisella käytöllä olisi?

Alla olevassa taulukossa on kuvattu yksityisalojen palkansaajien työeläkejärjestelmään syntyvää maksutulojen vajetta tilanteessa, jossa työeläkemaksua alennettaisiin 0,8 prosenttia 70 000 miljoonan palkkasummasta vuoden tai kahden ajaksi. Tuotto-oletuksena on käytetty 4,6 prosenttia, joka on työeläkevakuuttajien keskimääräinen nimellinen vuosituotto vuosilta 2018–2022.

Maksualennuksen kesto	Maksutuloon syntyvä vaje	Sijoitustuottojen menetys kahden ensimmäisen vuoden ajalta	Yhteenlasketut tuottomenetykset viidessä vuodessa
1 vuosi	noin 560 miljoonaa euroa	noin 40 miljoonaa euroa	yli 120 miljoonaa euroa
2 vuotta	noin 1 120 miljoonaa euroa	lähes 55 miljoonaa euroa	yli 220 miljoonaa euroa

Maksualennuksen myötä maksettaviin eläkkeisiin käytettäisiin suunniteltua enemmän varoja rahastoista, ja rahastojen määrä pienenisi. Rahastojen vähentäminen puolestaan vähentäisi varojen euromääräisiä sijoitustuottoja.

Jos yksityisalojen työeläkemaksua alennettaisiin 0,8 prosentilla 70 000 miljoonan palkkasummasta vuodessa, syntyisi yksityisalojen palkansaajien työeläkejärjestelmään yhden vuoden aikana noin 560 miljoonan euron vaje maksutulosta. Maksettaviin eläkkeisiin käytettäisiin tällöin suunniteltua enemmän varoja rahastoista, ja rahastojen määrä pienenisi. Rahastojen vähentäminen puolestaan vähentäisi varojen euromääräisiä sijoitustuottoja.

Jos alennus olisi voimassa yhden vuoden eikä alennusta korvattaisi normaalia korkeammalla maksulla myöhemmin, olisi sijoitustuottojen menetys kahden ensimmäisen vuoden aikana yhteensä noin 40 miljoonaa euroa. Viidessä vuodessa yhteenlasketut tuottomenetykset olisivat yli 120 miljoonaa euroa.

Mikäli työeläkemaksu pidettäisiin samalla alennetulla tasolla kahden vuoden ajan, TyEL:n maksutuloa jäisi pois yhteensä noin 1 120 miljoonaa euroa. Sijoitustuotoista taas menetettäisiin ilman maksun myöhempää korotusta kahden ensimmäisen vuoden aikana lähes 55 miljoonaa euroa. Viiden vuoden aikana tuottomenetys kasvaisi yli 220 miljoonaan euroon.

Jos kaksi vuotta voimassa oleva alennus korvattaisiin heti alennusvuosien perään 0,4 prosenttiyksikköä normaalia maksua korkeammalla maksulla neljän vuoden ajan, koko jakson aikana alennuksen alusta korkeampien maksujen päättymiseen mennessä sijoitustuottojen menetykseksi jäisi vajaat 180 miljoonaa euroa .

Jos työeläkemaksua alennetaan väliaikaisesti, tulee se alennusjakson päätyttyä nostaa selvästi yli nykytason, jotta alennuksen menetykset voidaan kompensoida. Korotustarve riippuu alennuksen suuruudesta, alennuskauden pituudesta ja siitä, mihin ja miten pitkälle ajalle normaalia korkeampi maksu ajoitetaan. Mikäli työeläkemaksua ei jostain syystä voitaisikaan nostaa riittävästi alennuksen menetysten kompensoimiseksi, tämä voisi johtaa eläke-etuuksien heikentämiseen.

7. Onko EMU-puskuria joskus käytetty?

EMU-puskuria on käytetty yksityisalojen työeläkemaksun alentamiseen vuonna 2020. Kevättalvella käynnistyneellä koronavirusepidemialla oli merkittäviä vaikutuksia Suomen talouteen ja yritysten toimintamahdollisuuksiin. Työmarkkinoiden keskusjärjestöt esittivät tuolloin työnantajien työeläkemaksujen määräaikaista alentamista yhdeksi keinoksi, jolla pyrittiin helpottamaan yritysten tilannetta koronakriisissä. Maan hallitus sääti maksualennuksesta erillisen lain.

Yksityisalojen työnantajien osuutta TyEL-maksusta alennettiin lain myötä tilapäisesti 2,6 prosenttiyksiköllä vuoden 2020 toukokuun alusta vuoden 2020 loppuun. Alennuksella ei ollut vaikutusta työntekijän työeläkemaksuosuuteen.

Määräaikaisesta maksualennuksesta annetussa laissa säädettiin myös, että alennuksesta pienentynyt tasausvastuu ja siihen sisältyvä EMU-puskuri kartutetaan uudelleen korottamalla työnantajan maksua tilapäisesti vuosina 2022–2025 siten, että vuonna 2020 toteutetun tilapäisen alennuksen vaikutus maksutuloon kompensoidaan täysimääräisesti.

Maksualennus ei koskenut yrittäjien ja maatalousyrittäjien työeläkemaksuja. Koska nämä maksut määräytyvät keskimääräisen TyEL-maksun perusteella, on lakiin kirjattu, että vuosina 2020–2025 YEL- ja MYEL-maksuja määrättäessä ei huomioida työnantajien TyEL-maksuosuuden tilapäistä alennusta ja korotusta.

Merimieseläkekassan sekä eläkesäätiöiden ja -kassojen osalta määräaikaisia maksualennuksia toteutettiin vain soveltuvin osin niiden eläkeyhtiöistä poikkeavan työeläkemaksun määräytymisen takia. Myös julkisten alojen työeläkevakuuttaja Keva oli maksualennuksen välittömän vaikutuspiirin ulkopuolella.

8. Miten EMU-puskurin käyttö vuonna 2020 vaikutti sen kokoon?

Vuonna 2020 annetun maksualennuksen euromääräinen suuruus oli noin miljardi euroa. Tasausvastuusta ja siten myös EMU-puskurista käytettiin miljardin verran suunniteltua enemmän varoja vuonna 2020 maksettuihin eläkkeisiin, kun työeläkemaksuina kerättävien varojen osuus pieneni maksualennuksen verran.

Tasausvastuuseen ja EMU-puskuriin kertynyt vaje maksutuloon kompensoidaan täysimääräisesti keräämällä työnantajilta korotettua työeläkemaksua vuosina 2022–2025.

9. Onko EMU-puskuria käytetty muulloin kuin vuonna 2020?

EMU-puskurissa olevia varoja ei ole käytetty suoraan työeläkemaksun alennuksiin kuin vuonna 2020.

Tasausvastuu-puskuria kokonaisuudessaan sen sijaan käytetään koko ajan, sillä yksityisalojen työeläkemaksun taso on vuodesta 2013 lähtien ollut alempi kuin sen eläkemenojen perusteella tulisi olla. Maksun tasapainottamisessa hyödynnetään tasausvastuuta, johon siis EMU-puskurikin sisältyy.

Tasausvastuuta hyödynnettiin myös aikanaan vuoden 2008 lopulla alkaneen maailmanlaajuisen finanssikriisin yhteydessä tasapainottamaan kriisin vaikutuksia työeläkejärjestelmään.

Lisäksi tasausvastuuta on käytetty vanhuuseläkkeiden lisärahastointiin ja eläkevastuiden täydentämiseen joidenkin eläkkeiden rahoitusta määrittävien laskuperusteiden muutosten yhteydessä.

Päivitetty 21.11.2023