Työeläkejärjestelmän indeksien leikkaaminen

Valtiovarainministeriö etsii julkisen talouden meno- ja rakennekartoituksessaan (2023) keinoja julkisen talouden vahvistamiseksi. Ministeriön keinovalikoimassa on myös erilaisia työeläkejärjestelmään kohdistuvia leikkauksia. Yksi niistä on työeläkkeiden indeksien leikkaaminen. Työeläkejärjestelmän indeksien leikkaukset vahvistaisivat työeläkejärjestelmän taloutta ja siten julkista taloutta kokonaisuudessaan, mutta heikentäisivät kunta- ja valtiontaloutta ilman muita muutoksia esimerkiksi verotuksessa. Leikkaukset heikentäisivät maksussa olevien eläkkeiden lisäksi myös työssäkäyvien tulevia työeläkkeitä ja kohdistuisivat sattumanvaraisesti ja epäsuhtaisesti eri ikäluokkiin.

Työeläkejärjestelmän erillisyyttä muusta julkisesta taloudesta on käsitelty tarkemmin toisessa tietopaketissamme:

1. Mitä työeläkejärjestelmän indeksejä valtiovarainministeriö leikkaisi?

Valtiovarainministeriön kartoituksessa on esillä erilaisia ehdotuksia useiden indeksisidonnaisten etuuksien leikkaamiseksi. Leikkauksia tehtäisiin pienentämällä indeksikorotuksia määräajaksi tai pysyvästi, pienentämällä niitä osittain tai täysimääräisenä.

Valtiovarainministeriö ehdottaa työeläkeindeksiin yhden prosenttiyksikön leikkausta neljän vuoden ajan. Ehdotus koskisi vastaavan suuruisena myös palkkakerrointa ja kohdistuisi siten myös tuleviin eläkkeensaajiin.

Ministeriön ehdottama indeksien tarkastelu kohdistuisi siis työeläkkeiden kahteen indeksiin:

• Työeläkeindeksillä tarkistetaan maksussa olevat työeläkkeet joka vuosi ja huolehditaan siten niiden ostovoimasta.
• Palkkakertoimella tarkistetaan työntekijän eläkekertymien arvo eläkkeelle siirtymisen hetkellä. Kertoimen avulla kaikki työuran aikaiset ansiot muutetaan eläkkeellejäämisvuoden tasoon. Näin varmistetaan, että eläke on alkaessaan oikeassa suhteessa työuran aikaiseen tulotasoon.

Tarkkaa mallia työeläkkeiden indeksien leikkaamiseksi ei valtiovarainministeriön kartoituksessa ole. Laskelmassa on huomioitu leikkausten joitakin vaikutuksia verotuloihin ja muiden etuuksien tarpeen kasvuun. Esillä on erilaisia vaihtoehtoja. Kartoituksessa on esillä myös työeläkeindeksin rakenteen muuttaminen. Nykyisellään se seuraa ansioiden ja kuluttajahintojen muutosta, ansiotason muutoksen osuus on 20 prosenttia ja hintatason muutoksen 80 prosenttia. Kartoituksen yksi ehdotus on, että työeläkkeiden indeksikorotuksia muutettaisiin niukemmiksi siten, että maksussa olevia työeläkkeitä korotettaisiin vain kuluttajahintaindeksin tai ansiotasoindeksin mukaan sen perusteella, kumpi indeksi antaa pienemmän korotuksen.

Yhteiskunnallisessa keskustelussa on esitetty erilaisia vaihtoehtoja työeläkkeen indeksien leikkaamiseksi. Esillä on ollut työeläkkeiden korotusten sitominen järjestelmän rahoituksen kehitykseen. Tällaisista malleista käytetään termiä automaattinen vakauttaja ja yleisesti julkisessa keskustelussa termiä indeksijarru. Vakauttajat olivat esillä valtiovarainministeriön virkamiespuheenvuorossa joulukuussa 2022. Tällainen automaattinen sopeutusmekanismi on käytössä Ruotsissa.

2. Mitä vaikutuksia työeläkejärjestelmän indeksien leikkaamisella olisi julkiseen talouteen ja työeläkejärjestelmän talouteen?

Valtiovarainministeriön ajatuksena on, että työeläkkeiden sopeutuksella luotaisiin tilaa muille ikäsidonnaisille menotarpeille ja veronkorotuksille. Käytännössä tavoitteena olisi jopa työeläkemaksujen alentaminen. Ministeriön arvion mukaan nyrkkisääntö on, että jokainen 100 miljoonan leikkaus työeläkemenossa vahvistaisi julkista taloutta kokonaisuudessaan noin 55 miljoonalla. Väliaikaisen indeksileikkauksen merkitys pienentyisi ajan kuluessa, eikä sen kokoluokka ratkaisisi julkisen talouden eri sektoreiden rahoitushaasteita.

Työeläkkeiden leikkaaminen indeksejä leikkaamalla pienentäisi työeläkemenoa ja vahvistaisi työeläkejärjestelmää. Ehdotettu indeksileikkuri tarkoittaisi valtiovarainministeriön laskelman mukaan neljän vuoden aikana noin 1,3–1,4 miljardia euroa pienempää työeläkemenoa.

Työeläkkeiden leikkaaminen ei kuitenkaan toisi suoraan lisäeuroja valtiontalouteen. Käytännössä leikkaaminen ilman muita muutoksia esimerkiksi verotuksessa heikentäisi kuntien ja valtion taloutta verotulojen vähentymisen myötä. Myös valtion muut menot kasvaisivat esimerkiksi kansaneläkemenojen kautta. Kansaneläkemenot kasvaisivat pienimpien työeläkkeiden heiketessä. Kuntien ja valtion talous heikkenisi valtiovarainministeriön laskelman mukaan noin 500–600 miljoonalla eurolla.

Indeksileikkausten positiivinen nettovaikutus julkiseen talouteen olisi valtiovarainministeriön arvion mukaan laskennallisesti kokonaisuudessaan siis noin 800 miljoonaa euroa. Kyse on laskelmasta, jonka loppusumma ei kuitenkaan ole valtion käytettävissä olevaa rahavirtaa. Työeläkejärjestelmän rahat virtaavat suoraan maksussa oleviin eläkkeisiin ja ne on tarkoitettu vain nykyisten ja tulevien työeläkkeiden rahoittamiseen. Työeläkkeiden toimeenpano ja rahoitus on eriytetty julkisesta taloudesta.

Veronkorotuksiin liittyvät ehdotukset ovat valtiovarainministeriön julkaisuissa vähemmän yksilöityjä ja arvioituja kuin vastaavasti työeläkkeisiin kohdistuvat erilaiset leikkaukset. Työeläkkeiden indeksoinnin leikkauksista ja työeläkemaksun alentamisesta mahdollisesti syntyvän verotuksen liikkumatilan hyödyntäminen saattaisi muuttaa talousvaikutuksia eri sektoreiden osalta. Toisaalta työeläkemaksun alentaminen kumoaisi indeksileikkauksen taloutta vahvistavan vaikutuksen työeläkesektorin puolella.

3. Miten ja miksi työeläkejärjestelmän talous on erillään muusta julkisesta taloudesta? Miksi julkisen talouden eri sektoreiden rajoilla on merkitystä?

Työeläkejärjestelmä on kansantalouden tilinpidossa osa julkista taloutta. Yksityiset työeläkevakuuttajat on siinä luokiteltu julkisyhteisöihin vuodesta 1993. Luokittelu julkisyhteisöihin ei kuitenkaan tarkoita, että työeläkejärjestelmää pitäisi sopeuttaa muun julkisen talouden vahvistamiseksi. Työeläkkeiden toimeenpano ja rahoitus on eriytetty muusta julkisesta taloudesta. Työeläkemaksut menevät työeläkevakuuttajille ja niiden kautta työeläkkeiden rahoittamiseen. Varat on tarkoitettu vain nykyisten ja tulevien työeläkkeiden rahoittamiseen, eikä niitä voida käyttää muun julkisen talouden menoihin. Lisäksi yksityisalojen työeläkevakuuttajat ovat yksityisoikeudellisia toimijoita.

Työeläkejärjestelmän rahoitus on varsin kestävällä pohjalla, mutta työeläkejärjestelmällä on väestön ikääntymisen ja alhaisen syntyvyyden takia rahoitushaasteensa, jotka näkyvät paineena korottaa yksityisalojen työeläkemaksua 2050-luvulle tultaessa. Yksityisalojen työeläkejärjestelmä (TyEL) on pitkällä aikavälillä alijäämäinen, julkisen sektorin työeläkejärjestelmässä (JuEL) on ylijäämää.

Valtiovarainministeriön ajatuksena on, että työeläkkeiden sopeutuksella luotaisiin tilaa muille julkistalouden menotarpeille. Työeläkejärjestelmän rahoitushaasteet ratkotaan työeläkejärjestelmän sisällä tehtävillä muutoksilla. Vastaavasti muiden julkisyhteisöjen rahoitushaasteet tulee ratkaista niiden omassa piirissä. Eläkepolitiikan päätöksenteko on ollut Suomessa pitkäjänteistä ja vaalikaudet ylittävää. Työeläkejärjestelmä vaikuttaa omalta osaltaan julkisen talouden tasapainoon edesauttamalla työurien pidentymistä sekä pitämällä työeläkejärjestelmän rahoituksen kestävänä, työeläkemaksut kohtuullisina ja työeläkkeiden tason riittävänä.

Työeläkejärjestelmän erillisyyttä muusta julkisesta taloudesta on käsitelty tarkemmin erillisessä tietopaketissamme:

4. Mitä vaikutuksia työeläkejärjestelmän indeksien leikkaamisella olisi nykyisille ja tuleville eläkkeensaajille?

Jos työeläkkeiden kahta indeksiä eli työeläkeindeksiä ja palkkakerrointa leikattaisiin, leikkaukset kohdistuivat sekä eläkeläisiin että työssäkäyviin. Työeläkeindeksin kautta leikkaus kohdistuisi eläkeläisiin ja eläkekertymän arvon tarkistavan palkkakertoimen kautta tuleviin eläkkeensaajiin.

Jos työeläkeindeksin ja palkkakertoimen leikkaukset tehtäisiin neljän vuoden ajalla, ne kohdistuisivat varsin sattumanvaraisesti ja epäsuhtaisesti eri ikäluokkiin. Leikkausten vaikutukset olisivat suurimmat eläkeläisiin ja lähellä eläkeikää oleviin. Oletuksena on, että menetystä ei korvattaisi myöhemmin. Eläkeläisten ja lähellä eläkeikää olevien menetykset olisivat suurin piirtein samankokoiset. Kaukana eläkeiästä olevilla palkkakertoimen leikkaus kohdistuisi vain osaan eläkekarttumasta, jolloin vaikutus olisi pienempi kuin varttuneilla.

Eläketurvakeskuksen tuoreimman pitkän aikavälin laskelman (2022) mukaan työeläkkeiden korvaustaso eli keskieläkkeen suhde keskipalkkaan pienenee jo nykymenolla tulevaisuudessa. Palkkakertoimen laskentakaavan heikentäminen pienentäisi tulevaisuuden työeläkkeitä. Indeksien muuttaminen heikentäisi työeläkkeen määräytymisen ennustettavuutta ja siten myös työeläketurvaan kohdistuvaa luottamusta.

5. Onko työeläkejärjestelmän indeksejä leikattu aikaisemmin?

Työeläkeindeksin rakenne on historian saatossa muuttunut. Näitä muutoksia on käsitelty tarkemmin työeläkeindeksiä koskevassa tietopaketissamme (kysymys nro 6).

Kataisen hallitus leikkasi vuonna 2015 työeläkeindeksistä noin 1,1 prosenttiyksikköä tavoitellen säästöjä muun muassa valtion eläkemenossa. Tällöin leikattiin vain maksussa olevia työeläkkeitä. Hinta- ja palkkainflaatio oli vuonna 2015 merkittävästi pienempää kuin vuonna 2023.

Päivitetty 2.5.2023