Työeläkejärjestelmän talous osana julkista taloutta

Suomen yksityisten ja julkisten alojen lakisääteistä työeläkevakuutusta hoitavat työeläkevakuuttajat kuuluvat kansantalouden tilinpidossa julkisyhteisöihin ja ovat siten osa julkista taloutta. Käytännössä työeläkejärjestelmän toimeenpano ja rahoitus on kuitenkin järjestetty erillään muusta julkisesta taloudesta, eikä työeläkejärjestelmän varoja voi käyttää muun julkisen talouden rahoittamiseen.

1. Mitä kansantalouden tilinpito tarkoittaa?

Kansantalouden tilinpito on tilastojärjestelmä, joka kuvaa kokonaisvaltaisesti Suomen taloutta. Se perustuu Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmään (EKT 2010), joka puolestaan noudattaa maailmanlaajuista kansantalouden tilinpidon suositusta (SNA 2008).

Kansantalouden tilinpidossa esitetään Suomen talouden tilaa ja kehitystä kuvaavat keskeiset tunnusluvut, kuten bruttokansantuote. Siihen kirjataan myös rahoitusvarojen kertymistä julkistalouden eri sektoreille, joista yksi on työeläkejärjestelmä.

2. Miksi työeläkejärjestelmä luetaan osaksi julkista taloutta?

Suomessa julkiseen talouteen luetaan julkisyhteisöt (valtiot, kunnat ja kuntayhtymät, hyvinvointialueet) Ahvenanmaan maakunta, lakisääteiset työeläkevakuuttajat sekä muut sosiaaliturvarahastot.

Yksityisalojen työeläkevakuuttajat kuuluivat kansantalouden tilinpidossa yksityisen sektorin vakuutuslaitoksiin ennen vuotta 1993, jolloin ne siirrettiin luokituspäätöksellä osaksi sosiaaliturvarahastoja. Euroopan unionin komissio vahvisti siirtopäätöksen vuonna 1997.

3. Miksi yksityisalojen työeläkevakuuttajat siirrettiin osaksi sosiaaliturvarahastoja?

Tilastokeskuksen luokituspäätöksessä oli kyse tilinpitosäännöistä ja niiden tulkinnasta. Päätöksen perusteluina olivat suomalaisen työeläkejärjestelmän ominaispiirteet: pakollisuus, kollektiivisuus ja julkisen vallan kontrolli. Pyrkimyksenä oli myös parantaa kansantalouden tilinpidon lukujen kansainvälistä vertailtavuutta, esimerkiksi veroasteen osalta.

Aikaisemmin, kun yksityisalojen työeläkevakuuttajat oli katsottu yksityisiksi sektorin toimijoiksi, jouduttiin veroaste laskemaan kahteen kertaan: ”virallinen” veroaste kuvasi julkisyhteisöjen verotuloja ilman pakollisia työeläkemaksuja, ja ”kokonaisveroaste” huomioi myös vakuutuslaitoksiin kirjatut työeläkemaksut.

Lisäksi Tilastokeskuksen luokituspäätös pohjautui tuolloin voimassa olleeseen YK:n tilinpitosuositukseen. Euroopan tilastovirasto Eurostat vahvisti Suomen tulkinnan oikeaksi myöhemmin vuonna 1997 tekemällään päätöksellä. Sosiaaliturvarahastojen luokitusperusteet ovat säilyneet ennallaan myös Suomen nykyisen sektoriluokituksen pohjana olevassa Euroopan kansantalouden tilinpidon (EKT 2010) käsikirjassa.

Työeläkejärjestelmän tilastoluokitusta ja sen taustaa on kuvattu tarkemmin Tilastokeskuksen sivuilla julkaistussa artikkelissa:

4. Mitä merkitystä sillä on, että työeläkejärjestelmä katsotaan osaksi julkista taloutta?

Olleessaan osa julkista taloutta, raportoidaan myös työeläkevakuuttajien talous tuloineen, menoineen ja varoineen osana kansantalouden tilinpitoa.

Työeläkevakuuttajien tulot koostuvat tässä yhteydessä työnantajien, työntekijöiden ja yrittäjien maksamista työeläkemaksuista sekä sijoitusvarojen kassatuotoista. Sijoitusten arvonmuutoksia ei siis huomioida tilinpidossa. Kun työeläkesektoria tarkastellaan erillään muusta julkisesta taloudesta, sektorin saamat tulonsiirrot muilta julkisyhteisöiltä tulee ottaa huomioon. Työeläkevakuuttajat saavat tulonsiirtoja eli rahoitusta valtiolta (valtion osuus yrittäjien, maatalousyrittäjien ja merenkulkijoiden eläkemenoista sekä opiskelun ja alle 3-vuotiaan lapsenhoidon ajalta kertyneet eläkkeet) ja Työllisyysrahastolta (ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan ajalta kertyneet eläkkeet).

Työeläkevakuuttajien menoja puolestaan ovat maksetut eläkkeet ja toimintakulut.

Työeläkejärjestelmälle lasketaan edellä kuvattujen menojen ja tulojen perusteella yli- tai alijäämä. Työeläkejärjestelmä on tässä yhteydessä tuottanut pitkään ylijäämää, mikä on hyödyttänyt julkista taloutta sen kokonaisarviossa.

5. Miten työeläkejärjestelmän ylijäämä hyödyttää muuta julkista taloutta?

Julkisen talouden alijäämä saisi EU:n perussopimuksen mukaan olla enintään 3,0 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Alijäämä kokonaisuudessaan muodostuu eri sektoreiden yhteenlasketuista luvuista.

Esimerkiksi vuonna 2022 julkisyhteisöjen alijäämä oli 0,8 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Työeläkejärjestelmän ylijäämä puolestaan oli noin 0,9 prosenttia. Muiden julkisyhteisöjen alijäämä ilman työeläkevakuuttajia olisi siten ollut noin 1,7 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Euroopan talous- ja rahaliitto EMU:n kriteereissä määritellään maksimitaso valtion bruttovelalle, joka saa olla korkeintaan 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Julkisyhteisöjen keskinäisiä velkoja ei oteta EMU-bruttovelan laskennassa huomioon. Näin työeläkevarat pienentävät julkista bruttovelkaa siltä osin, kun niitä on sijoitettu valtion ja kuntien joukkolainoihin. Suomen julkisen sektorin bruttovelka oli 73,3 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoden 2022 lopussa.

Työeläkejärjestelmä siis tasapainottaa julkista taloutta kansantalouden tilinpidon mukaisissa tunnusluvuissa. Tämä mahdollistaa valtionhallinnon velkaantumisen ilman, että julkinen talous kokonaisuudessaan rikkoisi EU:n asettamia rajoja julkisen talouden hoidolle.

Työeläkejärjestelmä edesauttoi myös julkisen talouden niin sanottujen EMU-kriteereiden täyttämistä vuonna 1999, kun Suomi liittyi Euroopan talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen.

Työeläkemaksutuloja ja työeläkevaroja voidaan kuitenkin käyttää vain työeläkkeiden rahoittamiseen. Käytännössä työeläkevarat eivät siis kohenna tai puskuroi muuta julkista taloutta todellisilla varojen siirrolla, vaan ainoastaan yhteenlasketuissa luvuissa.

6. Miksi työeläkejärjestelmän taloutta ei pidä sekoittaa muuhun julkiseen talouteen?

Vaikka työeläkejärjestelmä on osa julkista taloutta kansantalouden tilinpidossa, on se itsenäinen suhteessa muuhun valtiontalouteen, kuten kunta- ja valtiosektoreihin. Lisäksi yksityisalojen työeläkevakuuttajat ovat yksityisoikeudellisia toimijoita riippumatta siitä, miten järjestelmä tilinpidossa luokitellaan.

Työeläkejärjestelmässä ei ole kyse valtion rahasta, vaan työeläkemaksut menevät työeläkevakuuttajille ja niiden kautta työeläkkeiden rahoittamiseen. Varat on tarkoitettu vain nykyisten ja tulevien työeläkkeiden rahoittamiseen. Niitä ei voida käyttää muun julkisen talouden menoihin.

Työeläkejärjestelmälle itsessään luo uudistamishaasteita tällä hetkellä se, että Suomen väestö vanhenee ja syntyvyys on jo pitkään ollut alhainen. Jos mikään muu ei muutu, työikäisten määrä putoaa merkittävästi aiheuttaen nousupainetta työeläkemaksuihin viimeistään 2050-luvulla.

Työeläkejärjestelmän talouden tasapaino-ongelmia ei suuressa mitassa ratkaista siirroilla muilta julkisyhteisöiltä vaan työeläkejärjestelmän sisällä tehtävillä muutoksilla, kuten esimeriksi työeläkemaksujen muutoksilla tai eläkeuudistuksilla.

Vastaavasti muiden julkisyhteisöjen rahoitushaasteet tulee ratkaista niiden omassa piirissä.
Työeläkejärjestelmä vaikuttaa omalta osaltaan julkisen talouden tasapainoon edesauttamalla työurien pidentymistä sekä pitämällä työeläkejärjestelmän rahoituksen kestävänä, työeläkemaksut kohtuullisina ja työeläkkeiden tason riittävänä.

7. Voidaanko työeläkejärjestelmään tehtävillä muutoksilla parantaa muuta julkista taloutta?

Valtiovarainministeriö on ehdottanut uusimmassa meno- ja rakennekartoituksessaan (2023) keinoja julkisen talouden vahvistamiseksi. Ehdotuksiin sisältyy leikkauksia myös työeläkkeisiin, kuten indeksikorotusten pienentäminen tai muuttaminen niin, että maksussa olevia työeläkkeitä korotettaisiin vähemmän kuin nykysääntöjen mukaan tehdään. Indeksikorotusten leikkaaminen vähentäisi vuosittaisia työeläkemenoja.

Valtiovarainministeriön ajatuksena on, että työeläkemenoja pienentämällä luotaisiin tilaa muille julkisen talouden menoille ja veronkorotuksille ilman, että kokonaisveroastetta jouduttaisiin nostamaan.

Työeläkkeiden leikkaaminen pienentäisi toki työeläkemenoa ja vahvistaisi työeläkejärjestelmää, mutta se ei toisi lisäeuroja valtiontalouteen. Sen sijaan kävisi päinvastoin: jos työeläkkeitä leikataan ilman muita muutoksia, heikentää se kuntien ja valtion taloutta verotulojen vähentymisen myötä. Työeläkkeiden indeksikorotusten leikkaaminen voi johtaa myös siihen, että entistä useammalle eläkkeensaajalle tulee maksettavaksi myös kansaneläkettä, jolloin myös valtion rahoittamat kansaneläkemenot kasvaisivat.

Valtiovarainministeriön ehdottamien indeksileikkausten vaikutuksia on käsitelty tarkemmin erillisessä tietopaketissamme:

Päivitetty 18.4.2024