Työeläkejärjestelmän talous osana julkista taloutta

Suomen yksityisten ja julkisten alojen lakisääteistä työeläkevakuutusta hoitavat työeläkevakuuttajat kuuluvat kansantalouden tilinpidossa julkisyhteisöihin ja ovat siten osa julkista taloutta. Käytännössä työeläkejärjestelmän toimeenpano ja rahoitus on kuitenkin järjestetty erillään muusta julkisesta taloudesta, eikä työeläkejärjestelmän varoja voi käyttää muun julkisen talouden rahoittamiseen.

1. Mitä kansantalouden tilinpito tarkoittaa?

Kansantalouden tilinpito on tilastojärjestelmä, joka kuvaa kokonaisvaltaisesti Suomen taloutta. Se perustuu Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmään (EKT 2010), joka puolestaan noudattaa maailmanlaajuista kansantalouden tilinpidon suositusta (SNA 2008).

Kansantalouden tilinpidossa esitetään Suomen talouden tilaa ja kehitystä kuvaavat keskeiset tunnusluvut, kuten bruttokansantuote. Siihen kirjataan myös rahoitusvarojen kertymistä julkistalouden eri sektoreille. Työeläkevakuuttajat luetaan tilinpidossa osaksi julkista taloutta.

2. Miksi työeläkevakuuttajat luetaan osaksi julkista taloutta?

Suomessa julkiseen talouteen luetaan valtio, kunnat ja kuntayhtymät, hyvinvointialueet, Ahvenanmaan maakunta, lakisääteiset työeläkevakuuttajat sekä muut sosiaaliturvarahastot.

Yksityisalojen työeläkevakuuttajat kuuluivat kansantalouden tilinpidossa yksityisen sektorin vakuutuslaitoksiin ennen vuotta 1993, jolloin ne siirrettiin kansallisella luokituspäätöksellä osaksi sosiaaliturvarahastoja. Euroopan unionin komissio vahvisti siirtopäätöksen vuonna 1997.

3. Miksi yksityisalojen työeläkevakuuttajat siirrettiin osaksi sosiaaliturvarahastoja?

Tilastokeskuksen luokituspäätöksessä oli kyse tilinpitosäännöistä ja niiden tulkinnasta. Päätöksen perusteluina olivat suomalaisen työeläkejärjestelmän ominaispiirteet: pakollisuus, kollektiivisuus ja julkisen vallan kontrolli. Pyrkimyksenä oli myös parantaa kansantalouden tilinpidon lukujen kansainvälistä vertailtavuutta, esimerkiksi veroasteen osalta.

Aikaisemmin, kun yksityisalojen työeläkevakuuttajat oli katsottu yksityisen sektorin toimijoiksi, jouduttiin veroaste laskemaan kahteen kertaan: ”virallinen” veroaste kuvasi julkisyhteisöjen verotuloja ilman pakollisia työeläkemaksuja, ja ”kokonaisveroaste” huomioi myös vakuutuslaitoksiin kirjatut lakisääteiset työeläkemaksut.

Lisäksi Tilastokeskuksen luokituspäätös pohjautui tuolloin voimassa olleeseen YK:n tilinpitosuositukseen. Euroopan tilastovirasto Eurostat vahvisti Suomen tulkinnan oikeaksi myöhemmin vuonna 1997 tekemällään päätöksellä. Sosiaaliturvarahastojen luokitusperusteet ovat säilyneet ennallaan myös Suomen nykyisen sektoriluokituksen pohjana olevassa Euroopan kansantalouden tilinpidon (EKT 2010) käsikirjassa.

Työeläkevakuuttajien tilastoluokitusta ja sen taustaa on kuvattu tarkemmin Tilastokeskuksen sivuilla julkaistussa artikkelissa:

4. Mitä merkitystä sillä on, että työeläkevakuuttajat katsotaan osaksi julkista taloutta?

Olleessaan osa julkista taloutta, raportoidaan myös työeläkevakuuttajien talous tuloineen, menoineen ja varoineen osana kansantalouden tilinpitoa.

Työeläkevakuuttajien tulot koostuvat tässä yhteydessä työnantajien, työntekijöiden ja yrittäjien maksamista työeläkemaksuista sekä sijoitusvarojen kassatuotoista. Sijoitusten arvonmuutoksia ei siis huomioida tilinpidossa. Kun työeläkesektoria tarkastellaan erillään muusta julkisesta taloudesta, sektorin saamat tulonsiirrot muilta julkisyhteisöiltä tulee ottaa huomioon. Työeläkevakuuttajat saavat tulonsiirtoja eli rahoitusta valtiolta (valtion osuus yrittäjien, maatalousyrittäjien ja merenkulkijoiden eläkemenoista sekä opiskelun ja alle 3-vuotiaan lapsenhoidon ajalta kertyneet eläkkeet) ja Työllisyysrahastolta (ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan ajalta kertyneet eläkkeet).

Työeläkevakuuttajien menoja puolestaan ovat maksetut eläkkeet ja toimintakulut.

Työeläkejärjestelmälle lasketaan edellä kuvattujen menojen ja tulojen perusteella yli- tai alijäämä. Työeläkejärjestelmä on tässä yhteydessä tuottanut pitkään ylijäämää, mikä on varsinkin aiemmin hyödyttänyt julkista taloutta sen kokonaisarviossa.

5. Miten työeläkejärjestelmän ylijäämä hyödyttää muuta julkista taloutta?

Julkisen talouden alijäämä saisi EU:n perussopimuksen mukaan olla enintään 3,0 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Alijäämä kokonaisuudessaan muodostuu eri sektoreiden yhteenlasketuista luvuista.

Esimerkiksi vuonna 2024 julkisyhteisöjen alijäämä oli 4,4 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Työeläkejärjestelmän ylijäämä puolestaan oli noin 0,7 prosenttia. Julkisyhteisöjen alijäämä olisi siten ollut noin 5,1 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen ilman työeläkejärjestelmän ylijäämää.

Euroopan talous- ja rahaliitto EMU:n kriteereissä määritellään maksimitaso valtion bruttovelalle, joka saa olla korkeintaan 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Julkisyhteisöjen keskinäisiä velkoja ei oteta EMU-bruttovelan laskennassa huomioon. Näin työeläkevarat pienentävät julkista bruttovelkaa siltä osin, kun niitä on sijoitettu valtion ja kuntien joukkolainoihin. Suomen julkisen sektorin bruttovelka oli 82,5 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoden 2024 lopussa.

Työeläkejärjestelmän ylijäämä siis tasapainottaa julkista taloutta kansantalouden tilinpidon mukaisissa tunnusluvuissa. Tämä mahdollisti valtionhallinnon velkaantumisen ilman, että julkinen talous kokonaisuudessaan olisi rikkonut EU:n asettamia rajoja julkisen talouden hoidolle.

Työeläkejärjestelmä edesauttoi myös julkisen talouden niin sanottujen EMU-kriteereiden täyttämistä vuonna 1999, kun Suomi liittyi Euroopan talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen.

Työeläkemaksutuloja ja työeläkevaroja voidaan kuitenkin käyttää vain työeläkkeiden rahoittamiseen. Käytännössä työeläkevarat eivät siis kohenna tai puskuroi muuta julkista taloutta todellisilla varojen siirrolla, vaan ainoastaan yhteenlasketuissa tilinpidon luvuissa.

Vuonna 2024 voimaan tulleet EU:n uudet finanssipoliittiset säännöt muuttivat tapaa, jolla työeläkejärjestelmä huomioidaan velkakestävyysanalyysissä. Velkakestävyysanalyysissa arvioidaan julkisen velan kehityssuuntaa. Aiemmin tässä kehikossa huomioitiin työeläkejärjestelmän ylijäämä velkakestävyyttä parantavana tekijänä, nykyään ei. Käytännössä julkisen talouden sopeutustarve muodostuu tämän vuoksi aiempaa suuremmaksi. Julkisyhteisöjen luokitteluun kansantalouden tilinpidossa EU:n finanssipolitiikan sääntöuudistuksella ei ollut vaikutusta.

6. Miksi työeläkejärjestelmän taloutta ei pidä sekoittaa muuhun julkiseen talouteen?

Vaikka työeläkejärjestelmä on osa julkista taloutta kansantalouden tilinpidossa, sen toiminta on järjestetty erillään muusta julkisesta taloudesta. Lisäksi yksityisalojen työeläkevakuuttajat ovat yksityisoikeudellisia toimijoita riippumatta siitä, miten järjestelmä tilinpidossa luokitellaan.

Työeläkemaksut menevät työeläkevakuuttajille ja niiden kautta työeläkkeiden rahoittamiseen. Ne eivät mene edes välillisesti valtion budjettiin. Varat on tarkoitettu vain nykyisten ja tulevien työeläkkeiden rahoittamiseen. Niitä ei voida käyttää muun julkisen talouden menoihin.

Työeläkejärjestelmä on huolehtinut rahoituksellisesta kestävyydestään säännönmukaisilla uudistuksilla, joista tuoreimmasta sovittiin vuonna 2025. Sen arvioidaan vahvistavan järjestelmän rahoituksellista kestävyyttä niin, että yksityisalojen työeläkemaksua ei näkyvissä olevassa tulevaisuudessa ole tarvetta nostaa, vaan maksun mediaani pysyy arvioiden mukaan melko tarkkaan nykytasolla. Lisäksi eläkeuudistus vahvistaa julkisen talouden kestävyyttä noin 0,8 prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin kahta miljardia euroa.

Lisäksi työeläkejärjestelmä vaikuttaa omalta osaltaan julkisen talouden tasapainoon edesauttamalla työurien pidentymistä sekä pitämällä työeläkejärjestelmän rahoituksen kestävänä, työeläkemaksut kohtuullisina ja työeläkkeiden tason riittävänä.

7. Voidaanko työeläkejärjestelmään tehtävillä muutoksilla parantaa muuta julkista taloutta?

Valtiovarainministeriö on ehdottanut vuonna 2023 julkaistussa uusimmassa meno- ja rakennekartoituksessaan keinoja julkisen talouden vahvistamiseksi. Ehdotuksiin sisältyi leikkauksia myös työeläkkeisiin, kuten indeksikorotusten määräaikainen jäädyttäminen niin, että maksussa olevia työeläkkeitä korotettaisiin vähemmän kuin nykysääntöjen mukaan tehdään. Indeksikorotusten leikkaaminen vähentäisi työeläkevakuuttajien vuosittaisia työeläkemenoja.

Valtiovarainministeriön ajatuksena on, että työeläkemenoja pienentämällä luotaisiin tilaa veronkorotuksille ilman, että kokonaisveroastetta jouduttaisiin nostamaan.

Työeläkkeiden leikkaaminen pienentäisi toki työeläkemenoa ja vahvistaisi työeläkejärjestelmää, mutta se ei suoraan toisi lisäeuroja valtiontalouteen. Sen sijaan kävisi päinvastoin: jos työeläkkeitä leikataan ilman muita muutoksia, heikentää se kuntien ja valtion taloutta verotulojen vähentymisen myötä. Työeläkkeiden indeksikorotusten leikkaaminen voi johtaa myös siihen, että entistä useammalle eläkkeensaajalle tulee maksettavaksi myös kansaneläkettä, jolloin myös valtion rahoittamat kansaneläkemenot kasvaisivat.

Valtiovarainministeriön ehdottamien indeksileikkausten vaikutuksia on käsitelty tarkemmin erillisessä tietopaketissamme:

Jäikö jokin askarruttamaan?

Ota yhteyttä asiantuntijoihimme

Päivitetty 8.5.2026