Työeläkejärjestelmä tarvitsee tuekseen toistuvaa tuunausta ja avointa keskustelua

Alhainen korkotaso on leimannut koko 2000-lukua. Se on heikentänyt eläkelaitosten sijoitustuottoja matalariskisissä sijoituskohteissa. Siksi tuottojen saaminen on vuosi vuodelta suuremman työn takana. Syntyvyyden alentuminen vähentää puolestaan työikäisten ihmisten määrää entisestään tulevina vuosikymmeninä. Se muuttaa myös vuoden 2017 eläkeuudistuksen mukaisia näkymiä kaukaisemmassa tulevaisuudessa siintävän työeläkemaksun nousupaineen johdosta.

Tulevaisuus on toki aina epävarma, eikä kukaan meistä tiedä, miltä maailma näyttää edes 10–15 vuoden kuluttua. Kaukaisempaa tulevaisuutta täytyy silti ajatella. Eläkejärjestelmässä siihen täytyy myös varautua tavalla tai toisella.

Myös työeläkejärjestelmän muuttaminen kokonaan toisenlaiseksi on mahdollista, ja ihmisten omalle vastuulle kasattavien riskien määrääkin voidaan lisätä. Isoihin periaatteellisiin uudistuksiin tulee kuitenkin ryhtyä vain laaja-alaisen keskustelun ja sen avulla haettavan riittävän konsensuksen sekä niitä seuraavan avoimen valmistelun pohjalta. Pelkkä taustalla tapahtuva teknisten yksityiskohtien tuunaus ei sellaiseksi riitä.

Avoin keskustelu ja laajan konsensuksen rakentaminen toimivat ison vakavaraisuusuudistuksen tienviittoina eläkejärjestelmän mallimaana pidetyssä Hollannissa. Niitä kannattaa mielestäni käyttää kehittämisen kulmakivinä myös Suomessa.

*

Työeläkeala ei voi itse vaikuttaa yleiseen korkotasoon eikä inflaatioon. Sama koskee koko Suomea. Siksi vaihtoehdoksi jää lähinnä sen pohtiminen, voiko työeläkesijoittamiselle sallitun riskinoton sääntelyä kehittää niin, että se mahdollistaisi nykyistä suuremman riskin ottamisen ilman, että järjestelmän perusperiaatteisiin kajottaisiin samalla.

Yksityisen sektorin työeläkelaitoksille sallitun riskinoton määrää säädellään vakavaraisuuslainsäädännön avulla. Se asettaa raamit myös niiden sijoitustoiminnassa tavoiteltaville tuotoille. Julkisten alojen eläkelaitosten sijoitustoimintaa ohjataan pääosin niiden omissa päätöksentekoelimissä tehtävillä päätöksillä. Sääntelyn erot johtuvat yksityisen sektorin eläkelaitosten välisestä kilpailusta ja niiden keskinäisestä konkurssiyhteisvastuusta.

Yksityisen sektorin eläkelaitosten vakavaraisuussääntelyä uudistettiin perusteellisesti 2010-luvulla. Vuosien 2011 ja 2013 uudistuksien tavoitteena oli vahvistaa eläkelaitosten riskinkantokykyä niin, että ne voivat tavoitella hyviä tuottoja myös heikon talouskehityksen aikana. Vuoden 2017 uudistuksessa säännöksiä uudistettiin niin, että ne ottavat huomioon kaikki olennaiset työeläkevakuuttamisen riskit aiempaa tarkemmin ja kattavammin, ja myös mittaavat niitä johdonmukaisesti.

Sijoitustoiminnan sääntelyn uudistustarpeita on ideoitu vuoden 2017 jälkeenkin vilkkaasti useissa Eläketurvakeskuksen selvityksissä ja julkaisuissa (mm. Jukka Rantala (2019): Esiselvitys yksityisen sektorin työeläkevarojen sijoitustuottojen kohentamismahdollisuuksista; Mikko Kautto (toim.) (2019): Työeläkevarat ja eläkkeiden rahoitus; Eeva Poutiainen ja Sanna Tenhunen (toim.) (2020) Sijoitustoiminta Suomen eläkejärjestelmässä.). Rahoituksen uudistustarpeita sivuttiin myös Telan teettämässä kilpailuselvityksessä. (Jari Sokka ja Reijo Vanne (2020): Työeläkekilpailu TyEL-järjestelmän taloudessa).

Tarve parantaa eläkevakuuttajien riskinkantokykyä sai lisäpontta koronapandemian sijoitusmarkkinoilla keväällä 2020 aiheuttamasta osakekurssien nopeasta alentumisesta. Se heikensi nopeasti myös eläkelaitosten vakavaraisuutta. Finanssivalvonta teki siksi maaliskuun 2020 puolivälissä sosiaali- ja terveysministeriölle voimassa olevan sääntelyn mukaisen ilmoituksen finanssimarkkinoilla vallitsevista poikkeuksellisista olosuhteista. Ministeriö harkitsi ja osin myös toteutti sen johdosta lainsäädännöllisiä ja muita toimenpiteitä. Työeläkeyhtiöiden vakavaraisuutta vahvistettiin muun muassa niin kutsutulla täydennyskertoimen väliaikaisella nollauksella.

Lisäksi STM ja työmarkkinakeskusjärjestöt sopivat kolmikantaisesti toimenpiteistä, joilla olisi voitu tarvittaessa vahvistaa työeläkevakuuttajien vakavaraisuutta koronapandemian aiheuttamassa poikkeustilanteessa. STM valmisteli asiasta lausunnoille laitetun lakiehdotuksen. Sitä ei kuitenkaan viety koskaan eduskunnan käsiteltäväksi, koska sijoitusmarkkinoiden tilanne normalisoitui kevään 2020 aikana nopeasti.

Kesäkuussa 2021 työmarkkinakeskusjärjestöjen eläkeneuvotteluryhmä teki STM:lle ehdotuksen vanhuuseläkerahastojen täydentämistä koskevia muutosehdotuksia valmistelevan työryhmän perustamisesta. Ajatuksena on pohtia, voidaanko työeläkkeiden rahastointia joustavoittaa siten, että rahastoonsiirtovelvoite olisi huonojen sijoitustuottojen oloissa nykyistä pienempi ja hyvien tuottojen oloissa vastaavasti sitä suurempi. (Eläketurvakeskus: Työmarkkinajärjestöjen eläkeneuvotteluryhmä esittää TyEL:n rahoitusta käsittelevän työryhmätyön käynnistämistä). Ryhmän työ käynnistyy elo-syyskuussa 2021.

Työeläkealan omassa piirissä on ollut toiveita myös laajemman rahoitusuudistuksen valmistelun käynnistämisestä. Asiassa on toistaiseksi tehty lähinnä teknisiä taustaselvityksiä.

*

Työeläkelaitosten sijoitustoimintaan liittyvän sääntelyn kehittämistarpeita on mielestäni hyvä arvioida säännöllisesti. Samalla pitää pohtia myös sitä, onko nykyinen nollakorkojen aika pysyvä olotila vai onko myös inflaation ja korkeampien korkojen paluu mahdollista. Niiden paluun yhtenä mahdollistajana on pidetty läntisten teollisuusmaiden ja Kiinan väestörakenteen nopeaa muutosta (Goodhart ja Pradhan (2020): The Great Demographic Reversal). Myös Yhdysvaltain keskuspankin politiikka voi muuttua muun muassa voimakkaan koronaelvytyksen aiheuttaman inflaation kiihtymisen takia.

Työeläkejärjestelmässä on kuitenkin muitakin kehittämistarpeita, sillä eläkevaroilla ja niiden tuotoilla rahoitetaan vain osa nykyisistä ja tulevista työeläkkeistä. Pääosa rahoituksesta tulee vuosittain kerättävistä työeläkemaksuista.

Työeläkemaksun kulloinenkin taso on osa työvoiman käytön kokonaiskustannusta ainakin työnantajan maksuosuuden osalta. Siksi eläkkeiden rahoituksen ja talouden tulonmuodostuskyvyn välillä on takaisinkytkentöjä. Osa niistä liittyy kysymykseen siitä, pidetäänkö työeläkemaksua verona vai ei. (Timo Viherkenttä (2020): Mitä eläkemaksut ovat ja onko niiden käsittely julkisen talouden tunnusluvuissa ennallaan? Kansantaloudellinen Aikakauskirja 3/2020)

2010-luvulla tapahtunut syntyvyyden alentuminen kiihdyttää joka tapauksessa väestön ikääntymistä. Lisäksi se supistaa työvoiman määrää aiempaa voimakkaammin erityisesti 2050-luvulta lähtien. Työeläkemaksuun kohdistuu sen johdosta Eläketurvakeskuksen vuonna 2019 laatiman PTS-ennusteen mukaan useiden prosenttiyksikköjen suuruinen nousupaine vuodesta 2060 eteenpäin (ETK 2019, Lakisääteiset eläkkeet: pitkän aikavälin laskelmat 2019).

Syntyvyyskin on asia, johon työeläkelaitokset eivät voi vaikuttaa suoraan itse. Myös valtion mahdollisuudet vaikuttaa perheen perustamista koskeviin päätöksiin ovat rajallisia. Väestö voi kuitenkin kasvaa syntyvyyden ohella myös positiivisen nettomaahanmuuton johdosta. Työperäisen maahanmuuton lisääminen onkin nähty yhtenä keinona parantaa työeläkkeiden rahoitusta. Nettomaahanmuuton vaikutukset eläkejärjestelmän kestävyyteen riippuvat kuitenkin osin siitä, millaisen inhimillisen kehityksen indeksin omaavista lähtömaista ihmiset Suomeen muuttavat (Skenaariolaskelmia muuttoliikkeen vaikutuksista eläkejärjestelmän kestävyyteen, Eläketurvakeskuksen raportteja 9/2019). Ikääntyvä Suomi ja sen työeläkejärjestelmä hyötyisivät silti aktiivisesta väestöpolitiikasta, jossa myös työperäisen maahanmuuton lisääminen olisi mukana.

Väestön määrään vaikuttaminen on kuitenkin vaikeaa ja hidasta, eikä siinä onnistumisesta ole pysyviä takeita. Siksi supistuva työvoima heikentää eläkkeiden rahoituksen tulevaa maksupohjaa ainakin jonkin verran joka tapauksessa. Tähän muutokseen voidaan sopeutua nostamalla eläkemaksuja tai tarkastelemalla eläke-etuuksia siitä hetkestä eteenpäin, jolloin työllisten määrä alkaa pienentyä. Molemmille asioille voidaan myös tehdä jotain jo lähivuosina.

Yksi varsin vähän huomiota saanut vaihtoehto tuleville maksunkorotuksille tai eläke-etuuksien heikennyksille on eläkkeiden rahastoinnin lisääminen. Lisäyksen voisi kohdistaa kaikkiin sukupolviin, jotka hankkivat vähemmän lapsia. Vaihtoehtoa on ehdotettu muun muassa Etlan tuoreessa Valtioneuvoston tutkimus- ja selvitysyksikölle laatimassa tutkimuksessa (Tarmo Valkonen ja Jukka Lassila (2021): Väestön ikääntymisen taloudelliset vaikutukset). Myös Telan johtava ekonomisti Risto Vaittinen nosti asiaa esiin blogissaan jo vuoden 2019 alussa (Alhaisen syntyvyyden vaikutuksia eläkevaroihin).

*

Ajattelen itse, että eläkevaroille saatavien sijoitustuottojen hankintamahdollisuuksia on syytä vahvistaa. Samalla pitää varmistaa se, että työeläkevaroja käytetään tulevaisuudessakin ainoastaan nykyisten ja tulevien eläkkeiden rahoittamiseen. Ajattelen myös, että eläkkeiden ennakkoon tapahtuvaa rahastointia kannattaisi lisätä tavalla, joka ottaa huomioon syntyvyyden kehityksen eli sen, missä määrin eri sukupolvet hankkivat lapsia. Näin myös 2010-luvulla ja sen jälkeen syntyneet pienet ikäluokat pääsisivät nauttimaan työeläkkeiden osittaisen rahastoinnin eduista siinä vaiheessa, kun he ovat itse työiässä. Tämä etu syntyy siitä, että rahastot ja niiden tuotot pitävät vuosittain perittävät eläkemaksut alempina kuin ne olisivat siinä tapauksessa, että työeläkkeet rahoitettaisiin yksinomaan eläkemaksujen avulla. Tämän vaikutuksen suuruusluokka on tänä vuonna noin 2,8 prosenttiyksikköä.

Eläkkeiden rahastoinnin sitominen syntyvyyteen tarkoittaisi sitä, että tulevia eläkkeitä varten kerättäisiin nykyistä enemmän varoja jo ennakkoon. Varat ja niille ajan kuluessa saatavat sijoitustuotot keventäisivät nyt syntyneiden pienempien ikäluokkien ja heidän tulevien työnantajiensa tulevaa maksurasitusta nykytilaan verrattuna. Varat rahastoinnin lisäämiseen saataisiin korottamalla työeläkemaksua hiukan jo lähivuosina. Tämä tasaisi syntyvyyden alentumisen maksuvaikutuksia sukupolvien välillä. Toinen vaihtoehto olisi korottaa alinta eläkeikää vuodella ja käyttää niin säästyvät varat rahastoinnin lisäämiseen. Sitä Etlan tutkijatkin tuoreessa selvityksessään esittivät. Myös näiden kahden vaihtoehdon yhdistäminen olisi mahdollista.

Monet tahot vastustavat kategorisesti kaikkia eläkemaksuihin tehtäviä korotuksia. Tähän joukkoon kuuluvat muun muassa Elinkeinoelämän keskusliitto, Kokoomuksen Nuorten Liitto, Kokoomusopiskelijat (Tuhatkunta) ja Suomen Ylioppilaskuntien liitto SYL. Lisäksi joukko suomalaisia luottaa eläkejärjestelmään ylipäätään heikosti (Eläketurvakeskus: Eläkebarometri: kolme neljästä suomalaisesta luottaa eläkejärjestelmään). Myös julkisessa keskustelussa korostuvat usein haaveet maailmasta, jossa vanhuudenturvasta voisi vastata säästämällä ja sijoittamalla itse, ja jossa riskejä ei tarvitsisi jakaa ainakaan itsen kanssa eri ikäisten ihmisten kesken.

Maailmaan mahtuu ajatuksia ja toiveita. Myös eläkejärjestelmän muutosta saa tahtoa ja haluta. Mutta jos kantaa huolta 2010-luvulla ja sen jälkeen syntyneiden pienten ikäluokkien kohtalosta, pelkkä yksilön oman vastuun- ja riskinkannon korostaminen ei riitä, sillä yksilölliseen säästämiseen ja sijoittamiseen perustuvissa järjestelmissä ei ole säätönuppeja ylisukupolvisen vastuun kantamiselle eikä varsinkaan sen tuunaamiselle. Ne löytyvät vain kaikille pakollisista eläkejärjestelmistä. Siksi valinnanvapauden ja yksilön oman vastuun nimiin pitkään vannonut OECD:kin on muuttanut ääntä kellossa ja nostaa nyt esiin sitä, että pakko voi sittenkin olla paras konsultti muuttuneille työmarkkinoille tulevien uusien sukupolvien riittävän vanhuuden turvan varmistamisen kannalta (Pensions at a Glance (2019)).

Mielestäni on oikein ok, jos ihmiset haluavat varautua omaan tulevaisuuteensa säästämällä ja sijoittamalla myös itse. Eri yhteyksissä on ideoitu Ruotsin mallin mukaista mahdollisuutta irrottaa palanen nykyisestä eläkemaksusta omilla päätöksillä sijoitettavaksi myös täällä Suomessa. Itse en sitä kannata. Näen sen lähinnä tapana jakaa uudelleen sitä, kuka voi saada palvelumaksuja eläkemaksujen sijoittamisesta ja niille saatavista tuotoista. Säästämisen kokonaismäärää se ei itsessään lisäisi.

Ruotsissakin tuo itse sijoitettavissa oleva osuus on hyvin pieni. Lisäksi vain noin prosentti tämän sijoitusmahdollisuuden saavista uusista palkansaajista käyttää sitä hyväkseen ylipäätänsä. Kaikki muut antavat yleisen (oletus) rahaston tehdä sijoitustyön puolestaan. Ruotsissa on myös ryhdytty karsimaan eläkevaroja sijoittavien yksityisten rahastojen määrää varsin rajusti, sillä niiden hallinnossa ja varojen käytössä on ollut vuosien varrella lukuisia epäselvyyksiä ja jopa suoranaisia väärinkäytöksiä. (Nikolas Elomaa: Totuuksia koirista ja eläkkeistä).

Suomessa on jo pitkään haikailtu niin sanotun yhden luukun periaatteen perään sosiaaliturvan kehittämisessä. Harva tietää, että yhden luukun periaate toteutuu jo nyt työeläkkeiden kohdalla. Työeläkkeen myöntää se eläkelaitos, jossa työntekijä oli viimeksi vakuutettuna ennen eläkkeelle siirtymistään. Koko työuran aikana kertynyt työeläke myös maksetaan kuukausittain yhdellä tilisiirrolla eläkkeensaajan pankkitilille. Eläkkeeseen mahdollisesti sisältyvä muiden työeläkevakuuttajien rahoitusvastuut hoidetaan niin sanottuna back office -toimintona Eläketurvakeskuksen hoitaman kustannustenjaon avulla.

Ruotsissa näin ei ole. Siellä henkilön ansioeläke muodostuu useasta keskenään eri perustein kertyvästä palasta. Eläke myös maksetaan saajalleen useasta eri paikasta. Siksi tilisiirtojen ja maksajien määrä lisääntyisi myös Suomessa, jos mahdollisuus sijoittaa osa työeläkemaksusta itse olisi olemassa. Samalla sijoitusriskin kantaminen tästä pienestä osasta olisi ihmisellä itsellään niin hyvässä kuin huonossakin tapauksessa. Itse sijoitettavaan maksunosaan perustuva osuus tulevasta eläkkeestä ei olisi myöskään eläkelaitosten keskinäisen konkurssiyhteisvastuun piirissä.

*

Eläke-etuuksiin liittyvä sääntely on ollut Suomessa perinteisesti hyvin tarkkarajaista. Ansioeläkkeiden kertymisen periaatteista on säädetty suoraan laissa, samoin työeläkelaitosten vakavaraisuudesta (Laki eläkelaitosten vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta). Lainsäädäntö on kuitenkin jätetty täysin tarkoituksella hennommaksi etenkin työeläkemaksun tarkemman määräytymisen osalta. Kyse on vallan jaosta. Päätösvalta työeläkemaksun tasosta ja sen eri komponenteista on haluttu pitää yhtäältä työmarkkinakeskusjärjestöjen ja toisaalta maksun riittävyydestä viime kädessä vastaavien yksityisen sektorin työeläkevakuuttajien käsissä. Työntekijän maksettavaksi tuleva osuus on kuitenkin säädetty lailla yhtä suureksi kaikkien palkansaajien osalta.

Työeläkemaksun keskimääräisestä tasosta neuvotellaan työmarkkinakeskusjärjestöjen asettamassa eläkeneuvotteluryhmässä. Neuvottelu käydään yhtäältä Eläketurvakeskuksen ja toisaalta Telan laskuperustejaoksen ja laskuperusteasiain neuvottelukunnan piirissä valmistellun asiantuntijatiedon pohjalta. Työeläkeyhtiöt hakevat neuvottelutuloksen mukaiset laskuperusteet sosiaali- ja terveysministeriöltä. STM hyväksyy tai hylkää hakemukset, mutta se ei voi muuttaa niiden sisältöä. Kulloinkin vahvistetut yhteiset laskuperusteet ovat kuitenkin julkisia, ja ne löytyvät muun muassa Eläketurvakeskuksen säädöspalvelun sivuilta.

Myös isommista uudistuksista neuvotteleminen on ollut Suomessa työmarkkinaosapuolten käsissä. Neuvotteluja on tyypillisesti edeltänyt kattava selvitystyö. Tuorein esimerkki on eduskunnalle loppuvuodesta 2020 annettu esitys perhe-eläkkeiden muuttamisesta. Sen pääkohdat perustuivat työmarkkinakeskusjärjestöjen 11.6.2019 saavuttamaan neuvottelutulokseen (Sopimus vuoden 2017 eläkeuudistuksen jatkoneuvotteluihin liittyvistä asioista) ja sitä edeltäneeseen vuosia kestäneeseen selvittelytyöhön (Eläketurvakeskuksen raportteja 03/2013: Katsaus perhe-eläkkeeseen; Eläketurvakeskuksen raportteja 04/2014: Näkökulmia perhe-eläkkeiden kehittämistarpeisiin; Perhe-eläkeselvitys: Työeläkejärjestelmän perhe-eläketurvan kehittämisvaihtoehtoja, STM Raportteja ja muistioita 2017:19).

Tällä normaalista parlamentarismista poikkeavalla vallanjaolla on haluttu suojella työeläkevaroja ja pitää niiden käyttöön liittyvät yksityiskohdat poissa poliitikkojen pöydiltä. Menettely on mahdollistanut myös työeläkemaksun aikauran tasaamisen maksun eri osien tietyissä rajoissa tapahtuvan säätämisen avulla. Vallanjako juontaa juurensa työeläkejärjestelmän syntyhistoriasta. Vallanjako on toiminut suhteellisen hyvin, sillä Suomen työeläkejärjestelmää on kyetty tuunaamaan ja uudistamaan varsin vastuullisesti maailman muuttumisen mukana. Myös järjestelmän kestävyys ja kattavuus ovat eurooppalaisittain hyvällä tasolla.

Mennyt menestys ei ole kuitenkaan koskaan tae tulevasta. Aivan oma haasteensa on se, missä määrin 2010-luvulla ja sen jälkeen syntyneiden ja syntymässä olevien pienten ikäluokkien edut kyetään ottamaan edes periaatteessa huomioon eri päätöksentekijöiden pöydissä, mukaan lukien STM. Tämän päivän pikkulasten tuleva työura on vielä kaukana, eikä kukaan meistä tiedä, missä ja millaisten työnantajien palveluksessa he tulevat aikanaan tekemään työuransa ja millaisissa muodoissa. Jos työeläkkeiden rahoitusta koskevat uudistuksia tehdään vain nykyisten työikäisten ja heidän jo olemassa olevien työnantajiensa ehdoilla, 2010-luvulla ja sen jälkeen syntyneiltä viedään helposti pois ne edut, joista nyt jo työiässä olevat nuoremmat ikäluokat ovat saaneet nauttia. Yksi näistä eduista on se, että työeläkevarat ja niille saatavat tuotot alentavat keskimääräistä työeläkemaksua merkittävästi pelkkään jakojärjestelmään verrattuna. Vuonna 2021 tuo vaikutus on 2,8 prosenttiyksikköä.