Työeläkevakuutusyhtiöiden luotettava hallinto

Lausuntomme pääkohtina toteamme seuraavaa:

• Työeläkevakuutustoiminnan hyvän hallinnon periaatteiden on oltava korkeatasoisia ja läpinäkyviä.
• Mahdolliset uudet velvoitteet on kuitenkin asetettava lainsäädännöllä, ei valvonnan ohjeilla.
• Työeläkevakuutusyhtiöt ovat lakisääteisen työeläketurvan toimeenpanijoita, eivät sijoitusrahastoja. Tämän tulee olla myös valvonnan lähtökohtana.
• Finanssivalvonnan tulee yksiselitteisesti ja selkeästi erottaa toisistaan velvoittavat määräykset ja suositusluonteiset ohjeet, jotta toimivaltuuksien rajat pysyvät selkeinä.

Yleistä

Finanssivalvonnan kannanottoluonnoksessa on kiinnitetty huomiota työeläkejärjestelmän kannalta tärkeisiin teemoihin. Työeläkevakuutusyhtiöiden hallinnon ja riskienhallinnan tulee olla korkealla tasolla ja läpinäkyvyyden riittävää, jotta luottamus työeläkejärjestelmään ja hajautettuun toimeenpanomalliin säilyy.

Mahdollisessa asian jatkotyössä on kuitenkin erittäin huolellisesti arvioitava kannanottoluonnoksessa esitettyjen asioiden suhde valvovan viranomaisen toimivaltuuksiin sekä voimassaolevaan että valmistella olevaan lainsäädäntöön. Myös työeläkevakuutustoiminnan peruslähtökohtien tulee olla nyt esitettyä kirkkaammin valvonnan lähtökohtina.

Työeläkevakuutustoiminnan luonne

Kannanottoluonnoksen alussa tuodaan hyvin esille työeläkevakuutustoiminnan tarkoitus ja tavoitteet. Näitä ovat muun muassa lakisääteiseen eläketurvan toimeenpano, vakuutettujen edun turvaaminen ja sijoitustoiminnan tuottavuus ja turvaavuus. Näiden periaatteiden tulee olla myös valvonnan lähtökohtana.

On totta, että työeläkevakuutusyhtiöiden sijoitustoiminnalla on suuri merkitys kansantalouden kannalta. Yhdymme Finanssivalvonnan toteamukseen siitä, että sijoitustoiminnan riskienhallinnan ja luotettavan hallinnon periaatteiden on oltava työeläkevakuutusyhtiöissä finanssisektorin parhaiden käytäntöjen tasolla.

Kiinnitämme kuitenkin huomiota siihen, että lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvan työeläkevakuutustoiminnan lähtökohdat eivät kaikilta osin näy kannanottoluonnosten sisällössä. Erityisesti tämä koskee kohtaa 2.1 (Työeläkevakuutusyhtiön riskienhallinta ja hallituksen sijoitustoiminta). Kannanottoluonnos lähtee hyvin pitkälle sijoitustoiminnan näkökulmasta. Työeläkevakuutusyhtiöt toimeenpanevat lakisääteistä työeläketurvaa, eivätkä ole sijoitusrahastoja. Niitä ei tule käsitellä sellaisina myöskään valvonnassa.

Työeläkevakuutusyhtiöiden ensisijainen tehtäviä on lakisääteisen työeläketurvan toimeenpano. Sijoitustoiminta on osa tätä laissa säädettyä tehtävää ja sen tavoitteena on vain ja ainoastaan turvata vakuutettujen etuja. Siten emme pidä kannanottoluonnoksessa omaksuttuja lähtökohtia kaikilta osin perusteltuina emmekä kannanottoluonnosten pohjana olevan lainsäädännön mukaisina.

Finanssivalvonnan toimivallasta

Finanssivalvonta toteaa kannanotossaan, että se tulee myöhemmin muuttamaan luotettavan hallinnon ohjeita ja määräyksiä vakuutusyhtiöille kannanotossa esitettyjen periaatteiden suuntaisesti.

Kannanottoluonnoksesta ei käy ilmi, missä asioissa luonnoksessa esitetyistä asioista olisi tarkoitus antaa sitovia määräyksiä ja missä asioissa luonteeltaan suosituksen kaltaisia ohjeita, kannanottoja tai mielipiteitä. Viranomainen voi antaa oikeudellisesti velvoittavia määräyksiä vain, mikäli sen toiminta perustuu riittävän selkeään ja määräyksiä sisällöllisesti rajoittavaan lain säännökseen. Kyseessä voi tällöinkin olla vain tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity harkintavallan käyttöä. Muilta osin viranomainen voi antaa vain ohjeita, jotka ovat suositusluonteisia. Kannanotoilla ei voida asettaa valvottaville lakiin perustumattomia lisävelvoitteita.

Käsityksemme mukaan osa kannanottoluonnoksessa olevista asioista on sellaisia, joille ei ole olemassa lainsäädännöllistä pohjaa. Tällaisten asioiden osalta Finanssivalvonnan kannanotto voisi olla korkeintaan suositusluonteinen ohje tai mielipide. Pidämme valvottavien kannalta ongelmallisena sitä, että kannanottoluonnoksessa ei ole eritelty määräys- ja ohjeluonteisiksi tarkoitettuja asioita, vaan ne on esitetty sekaisin. Asioita, joista Finanssivalvonnalla ei ole valtuuksia antaa määräyksiä, on lisäksi esitetty sitovalla kirjoitustavalla.

Mielestämme Finanssivalvonnan tulisi yksiselitteisesti ja selkeästi erottaa toisistaan velvoittavat, lainsäädännön valtuutukseen perustuvat määräykset, sekä suositusluonteiset ohjeet. Jälkimmäisiä ei tule esittää velvoittavalla tavalla. Muutoin on vaarana, että viranomainen asettaa valvottaville tosiasiassa lakiin perustumattomia lisävelvoitteita. Tällöin myös raja valvojan ja lainsäätäjän välillä voi hämärtyä, mikä on perustuslain ja valvottavien oikeustuvan kannalta erittäin ongelmallista.

Kannanottoluonnoksen suhde vireillä olevaan lainsäädäntövalmisteluun

Finanssivalvonnasta annetun lain mukaan Finanssivalvonnan tehtävänä on myös tehdä aloitteita finanssimarkkinoita koskevan lainsäädännön kehittämisestä ja muista tarvittavista toimenpiteistä sekä osallistua lainsäädännön valmisteluun.

Kannanottoluonnos sisältää useita sellaisia kohtia, joille ei ole olemassa pohjaa tämänhetkisissä työeläkevakuutusyhtiöitä koskevassa lainsäädännössä (esim. 2.3 kohdassa mainittu sisäpiirihallinto). Työeläkevakuutusyhtiöiden hallintosääntelyä on varmasti tarpeen kehittää. Sitä ei tule kuitenkaan tehdä valvovan viranomaisen ohjeilla, vaan kehittämällä lainsäädäntöä kolmikantaisessa valmistelussa. Velvoittavan sääntelyn kehittäminen viranomaisen ohjeilla on myös perustuslain valossa erittäin ongelmallista. Pidämme valvottavien kannalta erittäin tärkeänä, että toimintavelvoitteiden pohja määritellään lainsäädännössä, eikä sitä muodosteta valvovan viranomaisen toimesta.

Kiinnitämme huomiota myös siihen, että sosiaali- ja terveysministeriössä on vireillä useita lainsäädäntöhankkeita, joissa käsitellään samoja asioita kuin Finanssivalvonnan kannanottoluonnoksissa. Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on kevään aikana kehittämässä työeläkeyhtiöiden hallintosääntelyä muun muassa sisä- ja lähipiirikauppoihin ja omistajaohjaukseen liittyvissä asioissa. STM on julkistanut tarkempia näkemyksiään hallintosääntelystä vasta kannanottoluonnoksen julkistamisen jälkeen. Ministeriö on ilmoittanut tavoitteeksi työeläkeyhtiöiden toiminnan läpinäkyvyyden ja johdon toimien kontrollin tehostamisen.

Lisäksi työeläkevakuutusyhtiöiden hallintosääntelyä ollaan STM:ssä muuttamassa vastaamaan EU:n solvenssi II –direktiivin hallintosäännöksiä. Tässä yhteydessä käsitellään myös kannanottoluonnoksen kohdassa 2.1 ja 2.3 esitettyjä asioita (riskienhallinta, sisäinen valvonta, compliance-toiminnot).

Mielestämme Finanssivalvonnan tulisi vakavasti harkita, onko ylipäätään perusteltua antaa valvottaville kannanottoja sellaisista asioista, joita koskevaa lainsäädäntöä ollaan parhaillaan kehittämässä tai vasta valmistelemassa. Erityisesti tulee välttää antamasta kannanottoja sellaisista valmistelussa olevista asioista, joilla ei ole tällä hetkellä olemassa selkeää lainsäädäntöpohjaa.

Mielestämme olisi selkeämpää, jos Finanssivalvonta käyttäisi toimivaltaansa tällaisissa asioissa Finanssivalvonnasta annetun lain 1:3.3 §:n 2. kohdan perusteella (aloitteet lainsäädännön kehittämiseksi ja osallistuminen lainsäädännön valmisteluun).

Yksityiskohtaisia kommentteja

2.1 Työeläkevakuutusyhtiön riskienhallinta ja hallituksen sijoitustoiminnan asiantuntemus

Riskien hallinta

Kiinnitämme huomiota siihen, että kannanottoluonnos ja sen perustelut on valmisteltu ainoastaan sijoitustoiminnan näkökulmasta. Työeläkevakuutusyhtiön päätehtävä on lakisääteisen työeläkevakuutuksen toimeenpano. Työeläkevakuutusyhtiön hallituksella on muitakin kuin sijoitustoiminnan valvontaan liittyviä tehtäviä. Siten riskienhallinnan osaamista ja resursseja ei voida keskittää pelkästään sijoitustoimintaan liittyviin asioihin, eikä toimivaltuuksien delegointia tule liikaa rajoittaa. On lisäksi huomattava, että solvenssi II -sääntelyn johdosta vakuutusyhtiölain (VYL) 6:9-10 §:iä tullaan esittämään kumottaviksi ja uudistettaviksi. Uusia säännöksiä on tarkoitus soveltaa myös työeläkevakuutusyhtiöihin.

Hallituksen sijoitustoiminnan asiantuntemus

Finanssivalvonta esittää, että työeläkevakuutusyhtiöiden hallituksen jäsenistä vähintään puolella tulisi olla hyvä sijoitustoiminnan asiantuntemus. Lisäksi yhtiön tulisi määritellä hallituksen jäsenten valintakriteerit. Kannanottoluonnosta perustellaan erityisesti sillä, että sijoitusmarkkinoiden muutokset ovat asettaneet lisääntyviä vaatimuksia hallituksen asiantuntemukselle.

Mielestämme kannanottoluonnos on ristiriidassa työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain (TVYL) kanssa. TVYL 9 e §:n 2 momentin mukaan hallituksen jäsenen on oltava hyvämaineinen, ja hänellä on oltava hyvä työeläkevakuutustoiminnan tuntemus. Hallituksessa on myös oltava hyvä sijoitustoiminnan asiantuntemus.

Työeläkevakuutusyhtiöt eroavat merkittävästi muista liiketoimintaa harjoittavista yrityksistä. Yksi tällainen tekijä on työmarkkinajärjestöjen osallistuminen niin työeläkejärjestelmän kehittämiseen kuin työeläkevakuutusyhtiöiden hallintoon. Tämä on todettu myös TVYL:n perusteluissa (HE 255/1996). Ennen TVYL:n säätämistä osallistumisesta työeläkevakuutusyhtiöiden hallintoon sovittiin työmarkkinajärjestöjen ja yhtiöiden välisillä sopimuksilla.

TVYL:ia säädettäessä päädyttiin siihen, että hallituksen jäseneltä vaadittaisiin nimenomaan riittävää työeläkevakuutustoiminnan tuntemusta. Tämä vaatimus koskee kaikkia hallituksen jäseniä ja se on edellytyksenä myös nyt voimassa olevassa säännöksessä. Edelleen TVYL:n perustelujen mukaan hallituksessa olisi lisäksi kokonaisuutena arvioiden oltava riittävä sijoitustoiminnan asiantuntemus. Lisäksi perusteluissa todetaan, että on ”perusteltua edellyttää, että sijoituspäätöksiin pystyvät nykyistä suuremmassa määrin vaikuttamaan ne tahot, vakuutuksenottajat ja vakuutetut, joiden kannettavaksi sijoitusriskien toteutuminen ensisijassa tulee”.

TVYL 9 e §:n 3 momentin mukaan hallituksessa jäsenistä vähintään puolet edustaa vakuutuksenottajia ja vakuutettuja. Lain säännöksen mukaan heidät valitaan työmarkkinakeskusjärjestöjen ehdotuksesta. Finanssivalvonnan kannanottoluonnoksen mukaan työeläkevakuutusyhtiön tulisi määritellä hallituksen jäsenen valintakriteerit. Tämä on mielestämme selkeässä ristiriidassa edellä mainitun 3 momentin säännöksen kanssa. Emme pidä mahdollisena, että yhtiö määrittelee vakuutuksenottajien ja vakuutettujen edustajien kelpoisuudesta pidemmälle kuin mitä laki edellyttää.

Lisäksi kriteerien määrittäminen ei voisi tapahtua yhtiön hallituksessa, eikä se sovellu myöskään työeläkeyhtiön toimivalle johdolle ottaen huomioon työeläkeyhtiön lakiin perustuva hallintomalli ja se, että hallituksen tehtävänä on valita toimitusjohtaja ja valvoa tämän toimintaa. Valintakriteereitä ei voi sälyttää yhtiöille myöskään siksi, että yhtiöiden tulkinnat kelpoisuusvaatimusten tarkemmasta sisällöstä voisivat poiketa toisistaan.

Edellä mainituista syistä katsomme, että hallituksen sijoitustoiminnan asiantuntemusta koskevat kannanottoluonnokset eivät perustu lakiin. Ne ovat myös ristiriidassa TVYL:n perusperiaatteiden kanssa.

2.2 Työeläkevakuutusyhtiön toimitusjohtajan ja muun johdon edustus muissa yhtiöissä

Lainsäädännössä ei rajoiteta toimitusjohtajan ja muun johdon oikeutta osallistua hallintotyöskentelyyn. Asia on parhaillaan esillä STM:ssä hallintosääntelyn kehittämisen yhteydessä.

Työeläkevakuuttajat Telan hallitus on 27.4.2006 hyväksynyt omistajaohjauksen periaatteet. Niiden mukaan työeläkealan omistajaohjauksen tavoitteena on aktiivisesti osallistua hallitusten nimittämiseen. Ohjeen mukaan erikseen on harkittava, missä tapauksissa ja millä edellytyksillä on tarkoituksenmukaista, että sijoittajan palveluksessa olevat henkilöt osallistuvat sijoituskohteena olevan yhtiön hallintoon.

Työeläkevakuutusyhtiöt julkistavat jäsenyydet jo nyt tilinpäätösmateriaalissa tai muulla tavalla (mm. internet-sivuilla).

2.3 Säännösten noudattaminen (compliance)

On tärkeää, että työeläkeyhtiöiden hallinto on läpinäkyvää ja säännösten noudattamisesta huolehditaan. Sääntelyn kehittämisen tulisi tapahtua siten, että mahdolliset uudet velvoitteet pohjautuvat lainsäädäntöön. Sääntelyä voidaan lisäksi täydentää itsesääntelyn keinoin.

Kannanottoluonnoksen kommentointi on ongelmallista, koska kaikille siinä käsitellyille asioille ei ole olemassa selkeää lainsäädäntöpohjaa. Lisäksi osioon liittyviä asioita on parhaillaan lainsäädäntövalmistelussa työeläkevakuutusyhtiöitä koskevan hallintosääntelyn sekä solvenssi II -hallintosäännösten valmistelun yhteydessä.

Esimerkkinä toteamme, että sisäpiirihallinnon järjestämistä koskeva lainsäädäntö sisältyy arvopaperimarkkinalakiin, eikä se koske työeläkevakuutusyhtiöitä. Siten jää epäselväksi, minkä säännöksen nojalla sisäpiirihallinto pitäisi järjestää. Säännöspohjan puuttumisesta huolimatta työeläkevakuutusyhtiöt noudattavat omalla päätöksellään soveltuvin osin pörssin sisäpiiriohjetta.

Lähipiirin määritelmän osalta taas viitataan osakeyhtiölakiin (ilmeisesti tarkoitetaan osakeyhtiölain 8:6 §:ää). Kyseinen lainkohta koskee kuitenkin toimintakertomukseen liitettäviä tietoja lähipiirilainoista. Jää epäselväksi, millä perustella tätä määritelmää sovellettaisiin niihin oikeustoimiin, joita kannanottoluonnoksessa tarkoitetaan. Kannanottoluonnoksessa ei sen sijaan ole viitattu lainkaan vakuutusyhtiölain 8:11 §:ään eikä kyseisen säännöksen perusteella annettuihin määräyksiin (MOK kohta 6.10.23), jossa on tarkemmat määräykset tilinpäätöksen yhteydessä annettavista lähipiiritiedoista. Kannanottoluonnoksesta ei käy ilmi, miten se suhtautuu tähän olemassa olevaan normistoon. Myöskään kannanottoluonnosten suhdetta salassapitovaatimuksiin ei ole käsitelty.

Katsomme, että muun muassa kannanottoluonnoksen kohdan 2.3 oikeudellinen perusta vaatii perusteellisen läpikäynnin. Asiasta ei tulisi antaa kannanottoja ennen sitä. On myös arvioitava, miltä osin on ylipäätään tarkoituksenmukaista ohjeistaa valvottavia asioissa, joista lainsäädäntövalmistelu on parhaillaan vasta käynnissä.