Finanssivalvonnasta annetun lain muuttaminen; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus

Esityksellä pannaan täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 236/2012 lyhyeksi myynnin rajoittamisesta ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä. Asetuksella yhtenäistetään unionin jäsenmaiden valvontakeinoja ja –valtuuksia arvopapereiden tai vastaavien instrumenttien lyhyeksi myynnille (niin kutsuttu shorttaus).

Lausunnon pääkohdat:

• Koska lyhyeksi myynnin rajoitusta koskeva päätös koskee myös luonnollisia henkilöitä, on tärkeää että rajoitteista päätettäessä huomioidaan perustuslain 15 §:n omaisuuden suoja; rajoitteista tulisi lähtökohtaisesti säätää laissa ja niiden tulisi olla mahdollisimman yksityiskohtaisesti rajattuja
• Asetuksen soveltamisen määräpäivä on 1.11.2012, mikä on huomattavan kiireinen aikajänne huomioiden toimijoille aiheutuvat raportointi- ja seurantajärjestelmien muutostarpeet
• Lyhyeksi myynnin ilmoitus- ja julkistamisvelvollisuuden soveltamisessa tulee ottaa huomioon, että mikäli positioita koskevat tiedot tulevat julkisiksi, voi tämä voimistaa markkinoilla tapahtuvia arvonmuutoksia, kun tiedot positioista ovat kaikkien toimijoiden saatavilla ja saattavat vaikuttaa markkinatoimintaan

Yleistä

Valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosasto on laatinut 19.4.2012 luonnoksen hallituksen esitykseksi, jolla on määrä panna täytäntöön Suomen lainsäädäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 236/2012 (14.3.2012) lyhyeksi myynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä. Asetus yhtenäistää lyhyeksi myynnille määrättäviä rajoitteita unionin alueella, mikä on tärkeää markkinapaikkakilpailun välttämiseksi; mikäli jäsenmailla olisi poikkeavia käytäntöjä toimivaltuuksien ja rajoitteiden välillä, voisi riskinä olla että toimijat hakeutuisivat sellaisille markkinapaikoille, joissa sääntely olisi keveintä. Lyhyeksi myynti tehostaa hallitussa mittakaavassa likviditeettiä ja hinnanmuodostusta markkinapaikoilla. Kuitenkin etenkin kattamaton ja spekulatiivinen lyhyeksi myynti voi pahimmillaan aiheuttaa markkinahäiriöitä. Mikäli merkittävä osa arvopaperin vaihdannan piirissä olevasta kannasta on alenevan hintakehitysspekulaation kohteena, muodostuu oletuksesta itseään toteuttava toimenpiteiden sarja (iso joukko toimijoita ryhtyy myymään tai sitoutuu ostamaan osaketta halvemmalla, jolloin yhä useampi toimija joutuu olettamaan että arvopaperissa on laskupainetta ja myymään, mikäli eivät halua korkeampaa riskipositiota).

Asetuksen täytäntöön paneminen

Asetus on määrä panna täytäntöön muuttamalla Finanssivalvonnasta annettua lakia (”FivaL”, 878/2008), erityisesti sen 1 luvun 5 §:ää, 3 luvun 37 §:ää sekä 4 luvun 38 §:ää ja 50 §:ää. Pykälämuutoksilla vahvistetaan Finanssivalvonnalle (”FIVA”) valvontavaltuus asettaa rajoitteita julkisessa arvopaperipörssissä noteerattujen osakkeiden ns. lyhyeksi myynnille sekä FIVA:n oikeus määrätä hallinnollinen rikemaksu sille, joka rikkoo ko. rajoitteita tahallaan tai huolimattomuudesta. FivaL 5 §:ään lisättäisiin määritelmä muusta finanssimarkkinoilla toimivasta tahosta. 37 §:ään lisättäisiin 37 a §, jossa on kuvattu asetuksen tarkoittaman erityisen rajoitusvaltuuden käyttäminen sekä rajoituspäätöksen reunaehtoja. 38 §:ään lisättäisiin määräys rikesakosta tahoille, jotka laiminlyövät asetuksen ilmoitusvelvollisuuksia. 50 §:ään on lisätty maininta asetuksen tarkoittamasta toimivaltaisesta viranomaisesta.

Lausuntomenettelystä

Esitetyssä FivaL 37 a §:ssä on määrätty, että FIVA:n tulee ennen rajoituspäätöstä pyytää valtiovarainministeriöltä (”VM”) tai Suomen Pankilta (”SP”) lausunto, jollei asian kiireellisyydestä muuta johdu. Menettely voi kuitenkin soveltua huonosti markkinahäiriötilanteisiin, joissa tapahtumat voivat seurata toisiaan hyvin lyhyellä aikavälillä. Viranomaisen lausunnot taas tulee tavallisesti julkistaa määrämuotoisessa menettelyssä, jolloin menettelyyn kuluva aika voi toimia tavoitteita (nopea reagointi) vastaan.

Toimivampi menettely olisi määrätä VM:lle tai SP:lle oikeus kumota rajoitus, jolloin VM tai SP voisivat määrätyssä, sisäisessä kokoonpanossa kumota FIVA:n rajoituspäätöksen. Kumoamisoikeus varmistaisi sen, että rajoituspäätös voidaan yhtäältä tehdä nopeasti ja toisaalta kumota nopeasti, mikäli se ylemmän viranomaisen arviossa on perusteeton. Edelleen kumoamisoikeus takaisi sen, että rajoituspäätöstä ei faktisesti voi tehdä yksi viranomaistaho vain omalla päätöksellään, vaan se käytännössä vaatisi aina vähintään implisiittisen hyväksynnän toiselta viranomaiselta.

Asetuksen tarkoittamasta ilmoitus- ja julkistamisvelvollisuudesta

Asetuksen 5 – 8 artikloissa määrätyt ilmoitus- ja julkistamisvelvollisuudet toimivaltaiselle viranomaiselle osakkeita, valtionlainaa ja valtionlainan luottoriskinvaihtosopimusta koskevista positioista tarkoittavat käytännössä sitä, että ko. viranomaiselle kertyy rekisteri näistä positioista. Mikäli rekisterin sisältämät positiot tulevat esim. julkistamisvelvollisuuden piiriin kuuluvien positioiden osalta julkisiksi, voivat nämä tiedot voimistaa niitä kurssi- ja arvomuutoksia, joita minimoimaan säännöstö on rakennettu. Kun kaikki markkinatoimijat havaitsevat jonkin joukon varautuvan olosuhteeseen x, toimivat he suurella todennäköisyydellä samoin.

Rajoitusta koskevan päätöksen normihierarkiasta

Mikäli arvioidaan esityksen sisältämän määräysvallan laajuutta, on tärkeää että huomioidaan perustuslain 15 §:n omistusoikeuden suoja. Poikkeuksista omistusoikeuden suojaan tulisi lähtökohtaisesti säätää lailla ja poikkeusten tulisi olla mahdollisimman selkeästi rajattuja ja/tai tilapäisiä. Asetuksen 17 artiklan mukaan toimivaltainen viranomainen voisi rajoittaa kaikkien toimijoiden lyhyeksi myyntiä ja soveltamisala huomioiden kohteena voisivat olla sekä luonnolliset että oikeushenkilöt. Rajoituksen kohdistuminen muihin kuin toimiluvan saaneisiin ja viranomaisvalvottuihin tahoihin on perustuslain omaisuuden suojan kannalta ongelmallista, kun nykyisin FIVA voi kohdistaa toimivaltaansa vain FivaL 4 ja 5 §:ssä määrättyihin toimijoihin.

Asetuksen voimaantulon aiheuttamien toimenpiteiden toteuttaminen

Asetusta sovelletaan 48 artiklan mukaisesti alkaen 1.11.2012. Soveltamisaikataulu on toimijoiden kannalta hyvin lyhyt ja kiireinen, koska asetuksen määräykset vaativat muutoksia toimintavelvollisten raportointi- ja seurantajärjestelmiin eikä asetusta tarkentavia, alemman tasoisia säännöksiä ole vielä annettu. Siksi olisi tärkeää, että toimivaltaiset viranomaiset julkaisisivat tarkemmat ohjeistukset ja määräykset järjestelmiin ja toimintaan liittyen mahdollisimman pian ennen soveltamismääräpäivää.