Finanssivalvonnasta annetun lain muuttaminen (EMIR)
Annoimme lausunnon valtiovarainministeriölle koskien hallituksen esitystä Finanssivalvonnasta annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Esitys liittyy Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 648/2012 eli niin kutsuttuun EMIR-asetukseen, joka koskee ennen kaikkea OTC-johdannaiskaupan sääntelyä sekä siinä noudatettavia menettelyjä. EMIR-säännöstä pyrkii rajoittamaan OTC-johdannaisten käyttöä sekä asettaa markkinatoimijoille laajennettuja vakuusvelvoitteita.
EMIR – säännöstön taustalla ovat finanssikriisin jälkeen sovitut kansainväliset menettelyt rahoitusmarkkinoiden vakauttamiseksi sekä systeemikriisien ehkäisemiseksi. Lisäksi säännöstö pyrkii alentamaan kahdenkeskisiin OTC – johdannaisiin liittyvää vastapuoli- ja operatiivista riskiä. Säännöstö sisältää muun muassa tiukennettuja vakuusvaatimuksia, jotka kuitenkin voivat pahimmillaan synnyttää vakuuspulaa. Keskusvastapuolet (central clearing party, CCP) edellyttävät vakuuksina käytettävän tavallisesti mahdollisimman likvidejä varallisuusmuotoja, muun muassa käteistä valuuttaa tai lyhyen duraation joukkovelkakirjoja. Näistä varallisuuseristä saattaa syntyä niukkuutta, kun huomioidaan OTC -johdannaismarkkinoiden laajuus ja volyymi.
Yleistä
Esitys liittyy Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 648/2012 (”EMIR – asetus”) koskien OTC – johdannaisia, keskusvastapuolia ja kauppatietorekisteriä. Asetuksella muutetaan OTC – johdannaisten käsittelyä rahoitusmarkkinoilla, muun muassa johdannaisten määritykseen ja sopijapuolten väliseen riskienhallintaan liittyen. Asetuksen velvoitteet koskevat laajaa joukkoa rahoitusmarkkinoiden toimijoita, mukaan lukien toimijoita, jotka eivät ole luotto-, rahoitus- tai vakuutuslaitoksia, mutta jotka käyttävät johdannaisia.
Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) lisäksi esityksellä muutetaan myös Finanssivalvonnan valvontamaksusta annettua lakia (879/2008), arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta annettua lakia, kaupankäynnistä rahoitusvälineillä annettua lakia, arvopaperimarkkinalakia (495/1989), maksulaitoslakia (297/2010) sekä maksupalvelulakia (290/2010). Osa muutoksista liittyy Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 236/2012 lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 260/2012 euromääräisistä tilisiirroista ja suoraveloituksista sekä asetuksen (EY) N:o 924/2009 muuttamisesta.
Eläkejärjestelmistä
EMIR – asetuksen 89 artiklassa on määrätty eläkejärjestelmien (”pension scheme arrangement”) siirtymäajasta. Eläkejärjestelmät on määritelty EMIR – asetuksen 2. artiklan kohdassa 10 a) – d). d) – alakohdassa on määritelty viimeisenä ryhmänä ”any other authorised and supervised entities, or arrangements, operating on a national basis, provided that i) they are recognised under national law; and ii) their primary purpose is to provide retirement benefits”. Vaikkakin kyseessä oleva kohta d) sinällään kattaa Suomen työeläkelaitokset sekä eläkesäätiöt ja –kassat, pidämme tärkeänä että hallituksen esitykseen kirjattaisiin yksityiskohtaisiin perusteluihin maininta siitä, että tämä tarkoittaa Suomessa kaikkia lakisääteistä työeläkevakuuttamista harjoittavia työeläkelaitoksia ja -yhtiöitä, eläkesäätiöitä ja –kassoja sekä erityislailla perustettuja, työeläkevakuuttamista harjoittavia tai hoitavia laitoksia tai yhteisöjä.
Hallituksen esityksessä olisi myös tarkoituksenmukaista mainita, että työeläkelaitokset ja –yhtiöt kuuluvat finanssialan ulkopuolisten vastapuolien luokkaan (kohta 1.2). Myöskään siirtymäsäännökset eivät kata kaikkia EMIR – asetuksen velvoitteita, vaan ainoastaan määritysvelvollisuuksia ja tällöinkin vain niitä johdannaisjärjestelyitä, jotka vähentävät toimijoiden vakavaraisuuteen liittyviä sijoitusriskejä objektiivisesti todennettavalla tavalla. Edelleen Finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi selvyyden vuoksi mainita, että työeläkevakuutuslaitokset ja –yhtiöt sekä eläkelaitokset ja –säätiöt ovat EMIR – asetuksen tarkoittamia finanssialan ulkopuolisia vastapuolia, ja jo nykyisellään Finanssivalvonnan valvontavallan piirissä.
Johdannaisvakuuksiin liittyvistä kysymyksistä
EMIR – asetuksen yhteydessä markkinakäytännöt johdannaissopimusten kohdalla muuttuvat. Säännöstön myötä keskusvastapuolet tulevat priorisoimaan mahdollisimman likvidejä vakuusmuotoja, ennen kaikkea käteisvaluuttaa sekä lyhyen duraation valtionlainoja tai joukkovelkakirjoja. Koska johdannaissopimuksiin liittyvien vakuuksien määrän tarve kasvaa, olisi tärkeää että Suomen kansallisessa laissa huomioitaisiin johdannaissopimusten edellyttämät vakuusjärjestelyt nykyistä kattavammin.
Etenkin vero-oikeudessa olisi syytä kiirehtiä tarvittavien muutosten loppuunsaattamista, jotta vakuuksien käsittelyä ei laskettaisi Suomen verotuksessa veronalaisiksi luovutuksiksi. Rahoitusvakuuslain mukaiset vakuusmuodot tulisi pikimmiten huomioida vero-oikeudessa ja tehdä tarvittavat muutokset samanaikaisesti, kun EMIR – asetus tulee voimaan. Direktiivissä tarkoitettu vakuusjärjestely voidaan nykyisessä elinkeinoverolain säännöstössä tulkita edellä mainituksi veronalaiseksi luovutukseksi, josta ei kuitenkaan ole johdannaissopimuksissa kyse.
EMIR – asetuksen täytäntöönpanon myötä markkinatoimijat tulevat tarvitsemaan vakuuksia johdannaissopimusten tekemisessä aiempaa enemmän ja olisi hyvä, että mahdollisimman monen, erityyppisen varallisuus- ja rahoitusinstrumentin käyttö vakuutena olisi mahdollista. Muutoin on hyvin todennäköistä, että parhaista vakuuslajeista syntyy niukkuutta, mikä nostaa näiden hintaa ja vastaavasti toimijoiden transaktiokustannuksia.
Viranomaisvaltuuksista
EMIR – asetuksen sekä Suomen lakeihin tehtävien muutosten myötä valvontaviranomaisten valtuudet sekä toimivallan laajuus kasvavat. Siksi on tärkeää, että toimivaltuuksia ei kirjata tarpeettoman laajoiksi, vaan valtuudet rajataan ko. suojattavan intressin mukaan mahdollisimman kapeiksi.
Valvontakustannuksista
Valvovan viranomaisen valvontakustannusten määrittämisessä tulisi pitää mielessä suomalaisten rahoitus- ja sijoitusmarkkinatoimijoiden kilpailukyky. Useat samanaikaiset sääntelyhankkeet ovat lisänneet toimijoiden kustannuksia ja EMIR – asetuksen määräysten myötä myös johdannaissopimuksiin liittyvät kustannukset kohoavat. On tärkeä tiedostaa, että uudet säännökset nostavat kaikkien johdannaismarkkinoilla toimivien kustannuksia, kun huomioidaan järjestelmien muuttamisen edellyttämät IT – kustannukset yhdessä kiristyneiden vakuusvaatimusten ja keskusvastapuolen selvitystoimintaan liittyvien palkkio- ym. selvityskulujen kanssa. Näistä syistä olisi tärkeää, että valvontakustannusten nousu olisi maltillista ja ratkaisut pyrittäisiin toteuttamaan kustannustehokkaasti sekä olemassa olevia IT – ynnä muita järjestelmiä hyödyntäen.
Eläkejärjestelmien/eläkelaitosten ja -yhtiöiden valvontamaksusta
Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain muutettuun 6 §:n sisältyy viimeiseen kohtaan maininta ”eläkejärjestelmistä” muina kuin lain 4 §:ssa mainittuina tahoina, jotka ovat velvoitettuja suorittamaan Finanssivalvonnalle valvontamaksua. Koska eläkejärjestelmillä tarkoitetaan EMIR – asetuksessa suomalaisia työeläkelaitoksia ja – yhtiöitä, joiden valvontamaksuvelvollisuus on jo säädetty Finanssivalvonnan valvontamaksusta annetun lain 4 §:ssä, on riski että työeläkelaitoksilta ja – yhtiöiltä peritään liiallisia valvontamaksuja.
Pidämme siksi erityisen tärkeänä, ettei työeläkelaitoksilta ja – yhtiöiltä ryhdytä perimään valvontamaksuja 6 §:n perusteella, sillä työeläkelaitokset ja – yhtiöiden maksuvelvollisuus on säädetty 4 §:ssä. Siksi esitetystä 6 §:n viimeisestä sarakkeesta tulisi poistaa luokka ”eläkejärjestelmät”.