Yrittäjän eläkelain muuttaminen

Uudistuksen keskeiset ongelmat

1. Ajantasaisen ansiotiedon sivuuttaminen yrittäjän ansiopohjaisessa työtuloperusteessa

Yrittäjät odottavat YEL-työtulonsa perustuvan ajantasaiseen tietoon, jotta se vastaisi yrittäjän todellista elämäntilannetta. Hallituksen esityksen mukaan kaikkien ansioperusteen valinneiden yrittäjien työtulon pohjana käytettäisiin verotuksessa vahvistettuja ansiotietoja, jotka käytännössä ovat noin kaksi vuotta vanhoja.

Työeläkeala on esittänyt, että niissä yritysmuodoissa, joissa se on mahdollista, työtulon ansioperuste määräytyisi tulorekisterin ajantasaisten tietojen perusteella. Käytännössä tämä koskisi osakeyhtiömuotoisia yrittäjiä sekä eräitä avoimien ja kommandiittiyhtiöiden yrittäjiä, jotka maksavat itselleen palkkaa. Toiminimiyrittäjien osalta ajantasaisemman tiedon hyödyntäminen olisi mahdollista hieman myöhemmin Verohallinnon keskitetyn yritysten tulotietojärjestelmän (VirTa) edetessä.

Reaaliaikaisemman tietopohjan hyödyntäminen edellyttäisi nyt ehdotettua pidempää voimaantulo- ja siirtymäaikaa. Tästä huolimatta työeläkeala katsoo, että mahdollisuutta ei tulisi jättää käyttämättä. Telan esittämässä mallissa yrittäjän työeläkemaksu säilyisi ansioperusteisena kaikissa yritysmuodoissa, mutta käytettävän ansiotiedon ajantasaisuus määräytyisi käytettävissä olevien tietolähteiden mukaan. Tulorekisterin hyödyntäminen niissä yritysmuodoissa, joissa se on mahdollista, ei myöskään edellyttäisi siirtymistä verotuksen ennakkotietoihin tai muihin arvioihin perustuviin menettelyihin muiden kohdalla

2. YELin rahastoinnin kehittämisen laiminlyönti

Yrittäjien eläkejärjestelmään ei koko sen voimassaolon aikana ole muodostettu vanhuuseläkerahastoja. Tämän seurauksena YEL-järjestelmän eläkemeno ylittää maksutulon, ja rahoituksessa joudutaan turvautumaan valtiontukeen ja veronmaksajiin. Ainoa keino järjestelmän pitkän aikavälin rahoituksellisen kestävyyden vahvistamiseen edellyttää rahastoinnin asteittaista käynnistämistä TyEL-järjestelmän tapaan.

Rahastoinnin aloittaminen olisi vaativa uudistus, mutta työeläkeala on esittänyt erilaisia vaihtoehtoja sen toteuttamiseksi. Hallituksen esitys ei kuitenkaan edistä tätä tavoitetta. Päinvastoin esitys heikentää YEL-järjestelmän rahoitusasemaa pienentämällä sen maksutuloa. Tämä tekee rahastoinnin käynnistämisestä haastavampaa, koska rahastoinnin käynnistämisen edellyttämän tilapäisen lisärahoituksen sijaan rahoituksellinen tasapaino heikkenee.

YEL-uudistuksen tavoitteena tulisi olla julkisen talouden kestävyyden vahvistaminen sekä pitkän aikavälin riippuvuuden vähentäminen valtionrahoituksesta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi olisi perusteltua arvioida vielä uudelleen keinoja maksutulon kasvattamiseksi sekä edellytyksiä rahastoinnin asteittaiselle käynnistämiselle.

3. Julkisen talouden heikentäminen

Hallituksen esittämä YEL-uudistus heikentää valtiovarainministeriön arvioiden mukaan julkista taloutta pitkällä aikavälillä noin miljardilla eurolla. Uudistuksen vaikutukset näkyisivät välittömästi valtiontaloudessa. Nykyinen noin 600 miljoonan euron vuotuinen YEL-järjestelmän rahoitusvaje kasvaisi arvioiden mukaan lähivuosina noin 100 miljoonalla eurolla, mikä lisäisi valtion rahoitusvastuuta ja vaikeuttaisi julkisen talouden sopeuttamista.

Tela on esittänyt mallia, jossa nykyistä vakuuttamisvelvollisuuden alarajaa alennettaisiin merkittävästi ja samalla kokonaisarvioon perustuvalle työtulolle asetettaisiin hallituksen esitystä korkeampi vähimmäistaso. Tällaiset muutokset olisivat vahvistaneet YEL-järjestelmän rahoituspohjaa merkittävästi ja mahdollistaneet uskottavamman polun rahastoinnin käynnistämiseen. Näin ollen myös tulevien hallitusten edellytykset hillitä julkisen talouden velkaantumista olisivat nykyistä paremmat.

Kommentit nykytilaan ja sen arviointiin

Pidämme perusteltuna tavoitetta uudistaa yrittäjien eläkejärjestelmää, jossa on tunnistettu merkittäviä haasteita niin yrittäjien, toimeenpanon kuin valtiontaloudenkin näkökulmista. Kyse on vuosikymmenten saatossa kerrostuneesta kokonaisuudesta, joten YEL-järjestelmä ei ole yksinkertainen tai nopeasti ratkaistava kokonaisuus.

Uudistusta on kuitenkin valmisteltu kiireellisessä aikataulussa, minkä seurauksena kaikkia lainsäädännön tarjoamia mahdollisuuksia aidosti rakenteellisiin uudistuksiin ja merkittävien hyötyjen saavuttamiseen ei ole käytetty. Prosessi on kokonaisuudessaan ollut poikkeuksellinen verrattuna aiempiin lakimuutoksiin. Vaikka ratkaisu voi näyttäytyä toimivalta teoreettisella tasolla, sen ymmärrettävyys ja käytännön toimeenpanon sujuvuus muodostuvat haasteellisiksi.

Myönteistä on, että hallituksen esitys mahdollistaa vihdoin ansioihin perustuvan vakuuttamisen aloittamisen. Esitys ei kuitenkaan kaikilta osin täytä edes hallituksen itse sille asettamia tavoitteita. Keskeisin puute on ajantasaisen ansiotiedon sivuuttaminen yrittäjän ansiopohjaisessa työtulovalinnassa. YEL-vakuuttaminen myös monimutkaistuu huomattavasti niin yrittäjien kuin toimeenpanon näkökulmasta.

Ehdotettu uudistus sisältää lakisääteisen työeläkevakuuttamisen perusperiaatteita haastavia piirteitä. Valinnanvapausmalli asettaa yrittäjät tilanteisiin, joissa on tehtävä taloudellisesti merkittäviä valintoja, mutta tieto johon päätöksiä perustetaan, ei ole ajantasaista, eikä välttämättä vastaa yrittäjän sen hetkistä tilannetta.

Yrittäjien eläkemaksujen huojentamisen lyhyen aikavälin tavoite peittää alleen sen, että yrittäjien eläke- ja muu sosiaaliturva heikkenee uudistuksen myötä. YEL-uudistusta on pidetty myös kasvutoimena, mikä on hallituksen esityksen vaikutusarvioiden perusteella heikosti perusteltavissa.

Yrittäjän eläkelain vakuuttamisvelvollisuuteen liittyvät kapeikot, erityisesti vakuuttamisvelvollisuuden korkea alaraja, säilyvät myös uudessa lainsäädännössä verrattuna työntekijöiden eläkevakuuttamiseen. Tämä rajoittaa YEL-vakuuttamisen kattavuutta tilanteessa, jossa sitä tulisi pikemminkin laajentaa myös järjestelmän rahoituksen kestävyyden näkökulmasta.

Työeläkevakuutusmaksu muodostaa merkittävän osan työn hinnasta, joten sen tulee edistää kilpailuneutraaliutta työnteon eri muotojen välillä ja myös yrittäjien kesken. Hallituksen esityksessä ehdotettu valintamalli ei kuitenkaan todennäköisesti johda ansioihin perustuvan vakuuttamisen tasapuoliseen toteutumiseen, vaan puolessa tulokymmenyksistä yrittäjien YEL-työtulot jäisivät jatkossakin heidän tosiasiallisia ansioitaan matalammalle tasolle.

Uudistuksen kokonaisvaikutukset ovat yrittäjän näkökulmasta vaikeasti hahmotettavissa. Muutokset lisäävät todennäköisesti osalla yrittäjistä tarvetta yksilölliseen eläkevarautumiseen. Käyttäytymistieteellisestä näkökulmasta uudistuksen tuoma lyhyen aikavälin taloudellinen hyöty ei kuitenkaan välttämättä kanavoidu eläkesäästämiseen, vaan se voi kohdistua nykyhetken kulutukseen tai yritystoiminnan tukemiseen.

Uudistus heikentää YEL:n rahoituksellista kestävyyttä verrattuna laajempaan ansioilla vakuuttamiseen, joka olisi myös ollut täysin mahdollinen vaihtoehto. Valtionosuuden merkittävä kasvu seuraavina vuosikymmeninä vaikeuttaa olennaisesti YEL-järjestelmän jatkokehittämistä ja erityisesti mahdollisuuksia rahastoinnin käynnistämiseen. Kasvava riippuvuus budjettirahoituksesta kaventaa tulevaa liikkumavaraa rakenteellisille uudistuksille ja siirtää YEL:n rahoituksen riskejä entistä enemmän valtiontaloudelle ja veronmaksajille.

Jo nykyiset työtulon vahvistamista, muuttamista ja joustojen käyttöä koskevat menettelyt ovat yrittäjien näkökulmasta hitaita ja hallinnollisesti raskaita. Esityksessä ehdotetut muutokset eivät kuitenkaan kevennä tai yksinkertaista YEL-vakuuttamiseen liittyviä prosesseja. Päinvastoin muutokset lisäävät hallinnollista kuormitusta ja ne edellyttävät myös yrittäjiltä aktiivista osallistumista.

Nykytilaa koskevassa luvussa on kuvailtu työeläkealan yhteisestä työtulosuosituksen laskentapalvelua, jota käytetään apuvälineenä YEL-työtulon arvioimisessa. Haasteita liittyy erityisesti tilanteisiin, joissa yrittäjän toimintaan ei kytkeydy Y-tunnuksellista yritystä. Lisäksi työtulosuosituksen laskentapalvelun toimivuus ja luotettavuus ovat riippuvaisia käytettävien rekisteritietojen ajantasaisuudesta ja laadusta. Mikäli rekisteritiedot ovat puutteellisia, tämä heijastuu myös laskentapalvelun tuottamaan työtulosuositukseen ja voi siten vaikuttaa yrittäjälle annettavaan työtulopäätökseen.

Kommentit ehdotuksista ja niiden vaikutuksista

Ajantasaisten ansioiden vakuuttaminen ei toteudu

Tela katsoo, että keskeisin puute hallituksen esityksessä on ajantasaisen ansiotiedon sivuuttaminen silloin, kun yrittäjä on tehnyt ansiopohjaisen työtulovalintansa. Esitetty malli ei mahdollista yrittäjän työtulon todellista joustavuutta ja määräytymistä riittävän ajantasaisen ansiotiedon perusteella.

Tulorekisteriin kerättyjä palkkatietoja ei hyödynnetä, mikä rajoittaa uudistuksen kykyä vahvistaa YEL-vakuuttamisen ajantasaisuutta ja läpinäkyvyyttä. Verohallinnon vahvistamat ansiotulotiedot ovat lähtökohtaisesti noin kaksi vuotta vanhoja, mikä on kaukana yrittäjän todellisesta arjesta.

Ansioiden määrittelytavan takia vakuuttaminen vastaa edelleen puutteellisesti yrittäjyyden taloudellisiin vaihteluihin ja suhdanteisiin. Yrittäjien näkökulmasta työtulon joustavuus jää edelleen puutteelliseksi, vaikka se lisääntyykin jonkin verran nykytilanteeseen verrattuna.

Miten ansiopohjaisen työtulon ajantasaisuutta ja joustavuutta olisi voitu lisätä?

Reaaliaikaisen tiedon laajempi hyödyntäminen tukisi YEL-järjestelmän läpinäkyvyyttä, tehokkuutta ja ajantasaisuutta. Tulorekisterin palkkatietoja tulisi hyödyntää aina, kun tietoja on saatavilla ansiopohjaisen työtuloperusteen valinneiden yrittäjien kohdalla. Palkkatietoja voitaisiin käyttää erityisesti osakeyhtiöissä, joiden osuus on noussut yrityskannassa kohti 50 prosenttia ja aloittavissa yrittäjissä jo sen ylitse. Tulorekisteritietojen hyödyntäminen vaatisi kuitenkin tehokkaan toimeenpanon mahdollistamiseksi myöhempää lainsäädännön voimaantuloa ja pidempää siirtymäaikaa kuin vahvistettuun verotukseen perustuvassa ansiopohjaisessa työtulomallissa.

Hallituksen esityksessä reaaliaikaisemman ansiotiedon hyödyntäminen torjutaan perusteetta yhdenvertaisuuteen liittyvillä perusteilla. Yritysmuodon valinta on jo itsessään ollut yrittäjältä tietoinen valinta, joka asettaa hänet erilaiseen asemaan yritystoimintaan liittyvien oikeuksien ja velvollisuuksien osalta kuin toisenlaisen valinnan tehneen yrittäjän. Myös ehdotettu valinnanvapausmalli itsessään asettaa yrittäjät jo lähtökohtaisesti erilaisiin asemiin vakuuttamisessa. Telan vaihtoehdossa yrittäjäryhmien erilainen kohtelu perustuisi tosiasialliseen eroon ansiotietojen tämänhetkisessä saatavuudessa.

Yrittäjien yhdenvertaisuus ei edellytä, että kaikkia kohdellaan täsmälleen samalla tavalla, vaan että mahdollinen erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltua. Tulorekisteriä hyödynnettäessä tavoite olisi kuitenkin kaikille sama: työtulon mahdollisimman hyvä ajantasaisuus. Samalla työeläkkeen karttumisen peruste säilyisi edelleen kiinnitettynä ansioihin.

Siirtyminen reaaliaikaisempaan ansiotietoon tukisi YEL järjestelmän asteittaista kehittämistä, mutta tämä kehityssuunta on nyt vaarassa. Valtionhallinnon digitalisaation edetessä yritystuloja koskeva tietopohja laajenee ja yhtenäistyy. YEL:n jatkokehittämisessä on tärkeää varmistaa yhteensopivuus Verohallinnon reaaliaikaista ja keskitettyä taloustietoa koskevan VirTA hankkeen kanssa. Tämä loisi edellytykset hyödyntää reaaliaikaista ansiotietoa kaikissa yritysmuodoissa mahdollisesti jo aivan lähivuosina.

Hallinnollinen taakka kasvaa sekä yrittäjillä että toimeenpanijoilla

Valinnanvapausmalli edellyttää yrittäjältä näkemystä yritystoiminnan ja sen tulonmuodostuksen kehityksestä. Päätöksentekoa vaikeuttaa se, että ansioiden mukaan vakuuttamisessa käytetyt vahvistetun verotuksen ansiotiedot ovat käytännössä noin kaksi vuotta vanhoja.

Ehdotettu hybridimalli valintoineen ja tarkistuksineen on hyvin monimutkainen. Yrittäjän näkökulmasta kyse ei koskaan ole pelkästään nykyhetken euromääräisistä valinnoista, vaan päätökset vaikuttavat myös pitkällä aikavälillä eläke- ja sosiaaliturvan tasoon.

Ehdotetun lainsäädännön monimutkaisuus lisää toimeenpanon kustannuksia ja neuvontapalveluiden tarvetta. Uuden hybridivakuuttamisen mallin käyttöönotto aiheuttaa kertaluonteisia perustamiskustannuksia järjestelmämuutosten ja prosessien uudistamisen kautta. Lisäksi vakuuttamisen rakenteen monimutkaistuminen lisää jatkuvaa hallinnollista työtä.

Muutostarpeiden kertaluonteisen kustannusvaikutuksen arvioidaan olevan koko työeläkealalla yhteensä noin 7,9–9,4 miljoonaa euroa. Arvio kattaa tietojärjestelmämuutokset, kehitystyön sekä toimeenpanoon liittyvän henkilötyön. Uudistuksesta aiheutuu myös pysyviä kustannuksia, joiden arvio on tässä vaiheessa vielä karkea. Nykyisten tietojen pohjalta kustannusten suuruusluokaksi voidaan arvioida noin 1,2 miljoonaa euroa vuodessa. Kustannusarvio on laadittu tilanteessa, jossa kaikkia pykälämuutoksia tai tietojärjestelmätoteutuksen (esim. AREK-rajapinta) ratkaisua ei vielä tunneta, mikä vaikeuttaa kustannus- ja resurssiarviointia.

Ansioihin perustuvaa vakuuttamista olisi syytä vahvistaa myös kokonaisarviomallissa

Julkisen talouden kestävyyden näkökulmasta on hyvä asia, että kokonaisarvioon perustuvaan YEL-työtuloon tehdään uusi kytkentä todelliseen ansaintaan. Hallituksen esityksessä ei kuitenkaan perustella, miksi kokonaisarvioon perustuvan työtulon vähimmäistaso on siirtymäkauden jälkeen asetettu juuri 50 prosenttiin ansioista. Tämä prosenttiosuus rajaa edelleen liikaa todellisia ansioita pois vakuuttamisen piiristä.

Vähimmäistasoa tulisi nostaa 50 prosentista, johon päästäisiin hallituksen esityksen mukaisesti vuonna 2033. Sopivampi raja olisi esimerkiksi voinut olla 60 prosenttia ansioista, joka olisi tasapainottanut uudistuksen vaikutuksia etuuksiin ja maksuihin.

Lainsäädännössä ei välttämättä tarvittaisi lainkaan siirtymä- ja sopeutumisaikaa vähimmäistasoon. Yrittäjä voi jo lähtökohtaisesi valita itselleen sopivan työtuloperusteen ansioiden ja kokonaisarvion välillä. Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että nykyisen työtulon valitsevat todennäköisesti yrittäjät, joilla on suhteellisen korkeat ansiotulot.

YEL-vakuuttamisen kynnystä tulisi madaltaa

Työmarkkinat muuttuvat, mikä näkyy kevytyrittäjyyden (laskutuspalveluiden) ja osa-aikaisen yrittäjyyden kasvuna. Suomessa toimii jo arviolta 60 000–70 000 kevytyrittäjää (ETK 2024), mutta heidän työpanoksensa jäävät usein YEL-vakuuttamisen nykyisen alarajan alle. Merkittävä osa työnteon uusista muodoista, kuten alusta- ja keikkatyö, jää käytännössä järjestelmän ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä ei esitetä muutoksia YEL-vakuuttamisen alarajaan. Alarajaa tulisi pikemminkin laskea, koska tämä laajentaisi pienituloisten yrittäjien työeläketurvaa ja parantaisi kilpailuneutraliteettia työmarkkinoilla. Nykyinen korkea alaraja tuottaa juuri sen alle jääville yrittäjille epäreilua kilpailuetua suhteessa niihin yrittäjiin, jotka ylittävät vakuuttamisrajan.

YEL-vakuuttamisen korkeaa aloituskynnystä tulisi madaltaa myös siksi, että vakuuttamisen piiriin päätyminen olisi yrittäjälle nykyistä ennakoitavampaa. YEL-kynnyksen tarkkailu ja arviointi on monille yrittäjille haasteellista, joten vakuuttamisvelvollisuus kannattaisikin siirtää niin matalalle tasolle, että se koskisi laajemmin suurinta osaa yritystoiminnasta selvityshenkilö Rantalan raportin (2025) mukaisesti.

Vakuuttamisvelvollisuuden madaltaminen lisäisi YEL-vakuuttamisen kattavuutta ja parantaisi vastaavuutta TyELin matalampaan alarajaan. Toisaalta nyt esitetyssä hybridimallissa se myös alentaisi osalla yrittäjistä maksuvelvollisuutta nykyisestä. Molemmilla tekijöillä olisi vaikutusta YEL-järjestelmän rahavirtoihin, joista toinen tukee ja toinen pienentää maksutuloa. Alarajaa pitäisi madaltaa merkittävästi nykyisestä, jotta YEL:n maksutulo kasvaisi muutoksen seurauksena.

Taloudelliseen vaikutusarvioon sisältyy merkittäviä epävarmuustekijöitä

Uudistuksen isona haasteena on se, että se pienentää YEL-maksutuloa ja lisää valtionosuutta ajankohdassa, jossa Suomen julkinen talous kaipaisi vahvistamista. Hallituksen esityksen arvioissa uudistus kasvattaa valtionosuutta välittömästi noin 100 miljoonalla eurolla nykyisen noin 600 miljoonaan euron päälle. Valtionosuutta kasvattava vaikutus kestää pitkälle 2060-luvulle saakka, jonka jälkeen tilanne muuttuu päinvastaiseksi. Valtiovarainministeriön arvion mukaan uudistuskokonaisuus kuitenkin heikentää pitkällä aikavälillä julkisen talouden kestävyyttä lähes miljardilla eurolla pääoma-arvona.

Taloudellisen vaikutusarvion keskeinen epävarmuustekijä liittyy käyttäytymisvaikutusten mallintamiseen. Tämä tunnistetaan myös hallituksen esityksessä. Mallintamista olisi voitu parantaa mahdollisuuksien mukaan erityisesti realistisemmalla empiriaan perustuvalla käyttäytymismallilla, tulonmuunnon tarkemmalla huomioinnilla, useilla vaihtoehtoisilla skenaarioilla sekä kvantitatiivisella analyysillä vero- ja yritysrakenteen vaikutuksista.

Ehdotettujen muutosten on tarkoitus toimia myös kasvutoimena, joka vahvistaisi yrittäjyyttä ja talouskehitystä. Hallituksen esityksen vaikutusarvioissa kuitenkin todetaan, että uudistus voi myös heikentää yrittäjien työnteon kannustimia. Tämä on ristiriitaista lakimuutosten tavoitteiden ja arvioitujen vaikutusten näkökulmasta. Vaikka kannustinvaikutusten tarkka arviointi on haastavaa, epävarmuus kohdistuu mekanismiin, joka vaikuttaa odotettuihin kasvuvaikutuksiin.

Hallituksen esityksessä todetaan, ettei uudistuksen vaikutuksia eri-ikäisiin yrityksiin ole ollut mahdollista arvioida tarkasti. On mahdollista, että uudistuksella on vaikutuksia uusien yritysten perustamisen houkuttelevuuteen. Osa tästä vaikutuksesta voi kuitenkin syntyä palkansaajana tehdyn työn kustannuksella, jolloin palkansaajana aiemmin tehty työ siirtyisi yrittäjänä tehdyksi työksi. Uudistuksen kannustinvaikutuksia tulisikin tulkita laajemmin työmarkkinoiden kokonaisuudessa, ei ainoastaan YEL:n sisäisenä ilmiönä.

Lisäksi arvioissa käytetty rekisteritietopohja on ollut rajallinen, ja aiemman tutkimustiedon saatavuus näyttäisi olevan vähäistä. Nämä tekijät heikentävät olennaisesti mahdollisuuksia muodostaa uudistuksen vaikutuksista luotettava kokonaisarvio.

YEL-uudistus hankaloittaa rahastoinnin aloittamista

YEL-järjestelmä perustuu jakojärjestelmärahoitukseen ja kasvavaan valtiontukeen, eikä yrittäjien eläkemaksuista ole kertynyt rahastoja vastaavalla tavalla kuin työntekijöiden eläkejärjestelmässä. Telan näkemyksen mukaan ainoa lopulta kestävä ratkaisu YEL-järjestelmän rahoitushaasteisiin on rahastoinnin aloittaminen.

Jatkotyössä tulisi valmistella tietä rahastoinnin aloittamiseksi ja vahvistaa YEL-järjestelmän rahoitusta siten, että se vähentää valtionosuutta pitkällä aikavälillä. Siksi on valitettavaa, että valtionosuuden merkittävä kasvu uudistuksen myötä vaikeuttaa olennaisesti YEL järjestelmän jatkokehittämistä ja kaventaa mahdollisuuksia rahastoinnin käynnistämiseen.

Rahastoinnin käynnistäminen vahvistaisi YEL-järjestelmän uskottavuutta. Kertaluonteinen laaja rahastointi ei ole tällä hetkellä toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, vaan rahastoja tulee kartuttaa vähitellen ajassa eteenpäin. Rahastoinnin käynnistäminen on välttämätön, mutta pitkäkestoinen uudistus, jonka vaikutukset YEL-järjestelmän rahoitukseen ja valtionosuuteen realisoituvat vasta vuosikymmenten kuluessa.

Kommentit säännöskohtaisiin perusteluihin

Yksityiskohtaiset huomiot säännösten perusteluluonnoksista

111 §:n perustelujen osalta pohdimme, että pykälän perusteluissa on hyvä nostaa esille, että YEL-vakuutettu yrittäjä saa sairauspäivärahaa lyhyemmällä omavastuulla (omavastuu vain sairastumispäivä) ja että YEL-vakuutuksen on oltava voimassa työkyvyttömyyden alkamispäivänä.

112 §:n perusteluihin on lisättävä, että työeläkelaitos saa yrittäjän vahvistetun verotuksen mukaisen ansiotulotiedon valmiina Verohallinnon rajapinnan kautta oikeaan aikaan ja oikean määräisenä. Työeläkelaitoksella ei ole käytännössä mahdollisuutta arvioida tai ratkaista, mistä yrittäjän ansiotulo verotuksessa muodostuu. Perusteluista tulisi käydä selvästi ilmi, että työeläkelaitoksilla ei ole sellaista verolainsäädännön asiantuntemusta, jonka perusteella ne voisivat ottaa kantaa ansiotulon määrittelyyn liittyviin verotuksellisiin kysymyksiin. Lisäksi perusteluissa olisi syytä korostaa, että ansiotulot voidaan ottaa huomioon vain sellaisen yritystoiminnan osalta, josta yrittäjä on YEL:n mukaisesti vakuuttamisvelvollinen.

Esityksen 112 §:n 1 momentin 2 kohta (yrittäjän ansiotulo) on ongelmallinen YEL:n toimeenpanon kannalta. Eläkevakuuttaja tarvitsee välttämättömänä tietona Verohallinnolta viimeksi päättyneen ja Verohallinnon kullekin yrittäjälle laskeman yrittäjän eläkelain piiriin kuuluvan yritystoiminnan veronalaisen ansiotulon yhteenlaskettuna tai kustakin eri yritystoiminnasta erikseen laskeman ansiotulon määrän yritysmuodosta riippumatta. Yrittäjä voi toimia samanaikaisesti esimerkiksi työntekijän eläkelain mukaan vakuutettavana palkansaajana, maatalousyrittäjän eläkelain mukaan vakuutettavana maatalousyrittäjänä ja yrittäjän eläkelain mukaan vakuutettavana yrittäjänä. Yrittäjällä voi myös useita eri yrityksiä tulonlähteenä ja usein onkin. Tällä hetkellä Verohallinnolla ei ole laskettuna suoraan eläkevakuuttajille edellä mainittua ja esityksen 112 § 1 momentin kohdassa 2 tarkoitettua ansiotuloa. Eläkelaitos ei käytännössä kykene toimeenpanemaan sille lakiesityksessä säädettyä tehtäväänsä ilman, että se saa Verohallinnolta yksiselitteisen yrittäjän eläkelain toimeenpanossa tarvittavan tietopohjan (yrittäjän eläkelain tarkoittama ansiotulo). Tietojen pitää tulla Verohallinnolta tuloverolakiin perustuen YEL:n toimeenpanoon sellaisenaan annettuna tietona.

Lakiluonnoksen 112 §:n 3 momentin perusteluissa (s. 65) todetaan, että eläkelaitos vahvistaisi yrittäjän työtulon yrittäjän valitseman työtuloperusteen mukaisesti, jos yrittäjä ei esittäisi lisätietoja kokonaisarvioon kahden viikon kuluessa työtuloperusteen valinnan vireilletulosta tai ilmoittaisi suoraan valintansa työtuloperusteeksi. Perustelu on tältä osin epätarkka. Jos yrittäjä haluaa antaa lisätietoja kokonaisarvioon vaikuttavista seikoista, on hänen mahdollista tehdä työtuloperustetta koskeva lopullinen valinta vasta sen jälkeen, kun eläkelaitos on arvioinut hänen esittämiensä uusien tietojen vaikutuksen työtulon kokonaisarvioon, eikä valinta siten ole eläkelaitoksen tiedossa ennen tätä. Jos yrittäjä ei lopulta antaisikaan lisätietoja kahden viikon kuluessa, eikä yrittäjän valinta ole eläkelaitoksen tiedossa, vahvistettaisiin työtulo saman momentin seuraavan virkkeen mukaisesti kokonaisarvion perusteella.

112 §:n perusteluissa on hyvä nostaa esille, että verotuksen päättymispäivä on eri yrittäjillä eri aikaan vuodesta. Eläkelaitokset tarvitsevat verotuksen tiedot heti, kun verotus on päättynyt, jotta tarkistuksia voidaan tehdä pitkin vuotta eivätkä ne kasaannu loppuvuoteen. Perusteluihin on avattava myös, että vuonna 2028 voidaan käyttää vuoden 2026 verotietoja eli ennen lain voimaantuloa vahvistettuja verotietoja.

112 a §:n perusteluissa puhutaan työtuloperusteen valinnan vireilletulosta. Mitä vireilletulolla tarkoitetaan? Tarkoitetaanko sillä hetkeä, kun työeläkelaitos antaa yrittäjälle uudet 112 §:n 3 momentin mukaiset tiedot työtuloperusteen valitsemiseksi? Asia olisi hyvä avata perusteluissa. Selkeyden vuoksi perusteluissa olisi syytä tarkentaa, tarkoitetaanko työtuloperusteen vahvistamisella sitä koskevan päätöksen antamista vai ajankohtaa, josta työtuloperuste ja sen mukainen työtulo tulevat voimaan.

112 b §:n perusteluja kommentoimme 112 b §:ää koskevassa kohdassa. Menettely työtulon tarkistuksissa jää mielestämme esityksessä puutteelliseksi ja sitä pitäisi täydentää pykälän kohdalla ehdottamallamme tavalla.

116 §:n perusteluissa on todettu, että ”Jatkossa yrittäjän tulisi siis ansiotulotietojaan seuraamalla arvioida esimerkiksi pienennetyn työeläkevakuutusmaksun tarvetta ennakoiden ja koko tulevan vuoden lisätyöeläkevakuutusmaksun tai pienennetyn työeläkevakuutusmaksun halutessaan ilmoittaa asiasta eläkelaitokselle jo lokakuun aikana”. Pohdimme, että jos yrittäjä haluaa koko tulevalle vuodelle lisätyöeläkevakuutusmaksun tai pienennetyn työeläkevakuutusmaksun, niin pitäisikö yrittäjän ilmoittaa asiasta eläkelaitokselle viimeistään marraskuussa, ei lokakuussa? Lause on epäselvä. Mikäli tässä on tarkoitus avata, että yrittäjällä olisi mahdollisuus joustaa seuraavan kalenterivuoden alusta, asiaa olisi perusteluissa syytä avata nykyistä tarkemmin. Lisäksi tulisi selventää, mistä ajankohdasta lukien uuden vakuutuksen ottanut yrittäjä voi käyttää joustomahdollisuutta.

Kommentit voimaantuloon

Nykyisten noin 237 000 YEL vakuutetun yrittäjän (vuoden 2024 lopun taso) vakuuttamisen edellyttämään toimeenpanoon tulee varata riittävä valmisteluaika. Työeläkevakuuttajien tietojärjestelmäkehitys on mittavaa ja kustannuksiltaan merkittävää, eikä sitä voida käynnistää ennen kuin lainsäädännön sisältö on hyväksytty eduskunnassa.

Uuteen valintamalliin kohdistuva alkuvaiheen kysyntä voi muodostua merkittäväksi heti vuoden 2028 alussa hallituksen esityksen aikataulussa. Mikäli toimeenpano ruuhkautuisi, se voisi johtaa välittömiin korjaustarpeisiin jo seuraavan hallituskauden aikana.

Hallittu toimeenpano edellyttää riittävää siirtymäaikaa voimaantulon jälkeen, jotta järjestelmät, prosessit ja asiakaspalvelu voidaan sopeuttaa uuteen malliin ilman, että yrittäjien palvelutaso heikkenee. Liian nopeaan uudistuksen toteuttamiseen liittyy merkittävä riski palvelujen ylikuormittumisesta, mitä ei voida pitää toivottavana myöskään yrittäjien näkökulmasta.
Toteamme, että kokonaisuutena arvioiden hallituksen esitysluonnoksen voimaantulosäännökset ovat pitkiä ja osin monimutkaisia.

Yksityiskohtaiset kommentit voimaantulosäännöksiin

Voimaantulosäännöksissä (2 momentti) todetaan, että yrittäjä voi lain voimaan tulon jälkeen pyytää eläkelaitosta toimittamaan 112 §:n mukaiset tiedot työtuloperusteen valitsemiseksi vuodelle 2028. Voimaantulosäännöksen mukaan eläkelaitoksen on toimitettava 112 §:n mukaiset tiedot, mikäli yrittäjä ei pyydä niitä 31.3.2028 mennessä. Esitysluonnoksessa (sivuilla 73-74) jatketaan, että eläkelaitos vahvistaa työtulon ja työtuloperusteen kokonaisarvion mukaisesti, mikäli yrittäjä ei vastaa 2 viikon kuluessa mitään eläkelaitokselle.

Esitysluonnoksen mukaiset voimaantulosäännökset tarkoittavat, että koko YEL-vakuutuskannan työtuloperusteet käydään läpi lain voimaantullessa. Mielestämme esitetyt voimaantulosäännökset ovat liian tiukat toimeenpanon kannalta. Eläkelaitoksissa on 237 000 YEL-eläkevakuutusta ja on todennäköistä, että lain voimaantullessa toiminta ruuhkautuu. Toiminta tulee myös ruuhkautumaan luonnoksessa esitetyssä ajankohdassa 31.3.2028. Työeläkelaitokset tarvitsevat siirtymäaikaan pidemmän ajan tietojen toimittamiseksi ja päätösten tekemiseksi.

Ehdotettu muutos saattaa aiheuttaa myös suurta tyytymättömyyttä yrittäjissä, joiden työtulo on tarkistettu vuosina 2026 tai 2027 voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Näiden yrittäjien edellisestä työtulon vahvistamisesta ei ole kulunut kolmea vuotta ja heillä työtulon vahvistamisessa ei ole enää 4000 euron maksimirajaa.

Luonnoksessa todetaan, että ”jos yrittäjä ei vastaisi mitään eläkelaitokselle kahden viikon kuluessa työtuloperusteen valinnan vireille tulosta, eläkelaitos vahvistaisi yrittäjän työtulon ja työtuloperusteen kokonaisarvion mukaisesti.” Mielestämme esityksessä olisi hyvä täsmentää, mitä valinnan vireille tulon ajankohdalla tässä tarkoitetaan. Jos esityksessä vireille tulolla tarkoitetaan 31.3., on todennäköistä, että suurin osa YEL-vakuutuskannan työtuloista vahvistettaisiin silloin, koska yrittäjät eivät itse ole pyytäneet aikaisemmin työtulonsa vahvistamista. Tämä ruuhkauttaisi toimeenpanon, mikä toistuisi myös jatkossa.

Verohallinnon lausuttavana olevaan luonnokseen antaman lausunnon 31.7.2026 mukaan viimeksi päättyneen verotuksen (lokakuu 2026) ansiotietojen luovuttaminen ei olisi mahdollista vielä marraskuun 2027 alussa. Lainvalmistelijoiden tulee keskustella Verohallinnon kanssa viimeksi päättyneen verotuksen tietoluovutusratkaisusta ja sen realistisesta toteutustavasta. Työeläkevakuuttajien tiedonsaantioikeudet eivät näyttäisi täyttyvän käytännön tasolla ja hallituksen esitysluonnoksessa esitetyllä tavalla. Koska viimeisimpien ansiotulotietojen luovutusajankohta ei ole vielä täsmentynyt, niin myös voimaantulosäännöksen kaikkia aikarajoja tulisi lykätä.

Mielestämme toimivampi ratkaisu kuitenkin olisi, jos yrittäjä pysyisi voimassa olevan lain mukaisessa työtulossaan, kunnes kolme vuotta on kulunut edellisestä voimassa olevan lain mukaisesta työtulon tarkistuksesta. Yrittäjällä olisi kuitenkin mahdollisuus halutessaan pyytää 112 §:n mukaisia tietoja. Lausuttavana olevassa luonnoksessa esitetään, että jos yrittäjä ei ole pyytänyt tietoja 31.3.2028 mennessä, eläkelaitoksen on toimitettava tiedot. Mielestämme 31.3.2028 on keinotekoinen raja. Sen vuoksi ehdotamme, että eläkelaitoksen tulisi toimittaa tiedot lain voimaantulosta alkaen niille, joilla täyttyy 3 vuotta voimassa olevan lain mukaisesta työtulon tarkistuksesta. Tämä myös rytmittäisi tarkistukset tasaisesti eri vuosille eikä ruuhkauttaisi toimeenpanoa.

Voimaantulosäännösten (5 momentti) mukaan aloittavan yrittäjän täytyy ilmoittaa eläkelaitokselle, jos yrittäjä haluaa pitää voimassa yrittäjälle myönnetyn aloittavan yrittäjän alennuksen. Kohdassa ongelmallista on, ymmärtävätkö yrittäjät reagoida asetetussa määräajassa, jotta he saavat säilytettyä alennuksen. Tällä hetkellä esimerkiksi noin puolet uusista YEL- vakuutuksenottajista ei puhu äidinkielenään suomea tai ruotsia. Pidämme todennäköisenä, että yrittäjistä suurin osa ei reagoi alennukseen luonnoksen mukaisessa määräajassa. Tämä on ongelmallista myös vakuutuksenottajien oikeusturvan kannalta.

Yrittäjiä, joilla on aloittavan yrittäjän alennus, on arviomme mukaan joka tapauksessa kymmeniä tuhansia. Vaikka työeläkelaitokset lähettäisivät yrittäjille kirjeen asiasta, on vaarana, että tieto ei tavoita yrittäjiä tai yrittäjät reagoivat asiaan liian myöhään. Mielestämme tämän vuoksi olisi selkeämpää, että lakiin säädettäisiin, että alennus jatkuisi uuden lain voimaantulon jälkeenkin, jos yrittäjä ei ilmoittaisi haluavansa alennuksen päättyvän.

Aloittavan yrittäjän alennusta koskevien voimaantulosäännösten osalta pohdimme myös, milloin on viimeinen mahdollisuus saada aloittavan yrittäjän alennus voimassa olevan lain mukaisesti? Jos aloittaa yritystoiminnan joulukuussa 2027, voiko silloin saada aloittavan yrittäjän alennuksen? Entä jos vakuutus laitetaan voimaan takautuvasti 1.1.2028?

Lakiluonnoksen voimaantulosäännöksen 5 momentin mukaan mainittuun yrittäjään sovellettaisiin tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä mainitun alennuksen voimassa olon ajan. Säännöksen perustelujen (s. 74) mukaan tämä tarkoittaisi, että aloittavan yrittäjän alennuksen voimassa ollessa yrittäjä ei pääsisi uuden lain muutosten piiriin. Myös ehdotetun 115 §:n perusteluissa (s. 71) on todettu, että lain voimaan tullessa voimassa olevan aloittavan yrittäjän alennuksen saisi halutessaan pitää voimassa silloin käynnissä olevaan yritystoimintaan, mutta ehdotettu 116 §:n mukainen pienennetty työeläkevakuutusmaksu eivätkä muutkaan ehdotettavan lain säännökset olisi käytettävissä yhtä aikaa mainitun aloittavan yrittäjän alennuksen kanssa.

Lakiluonnoksen voimaantulosäännöksen 5 momentista ja sen perusteluista on ymmärrettävissä, että mitään ehdotetuista uusista säännöksistä ei sovellettaisi niihin yrittäjiin, jotka pitäisivät aloittavan yrittäjän alennuksen voimassa. Ehdotus on tältä osin toimeenpanon näkökulmasta ongelmallinen, sillä se tarkoittaisi esimerkiksi vanhan lain mukaisten työtulon tarkistusten jatkamista osalle yrittäjistä. Pidämme perusteltuna, ettei yrittäjällä nykysäännöksiä vastaavasti olisi oikeutta maksaa lisätyöeläkevakuutusmaksua eikä pienennettyä työeläkevakuutusmaksua, jos hän säilyttäisi oikeutensa aloittavan yrittäjän alennukseen. Muilta osin tarkoituksenmukaista ja välttämätöntä on, että yrittäjä pääsisi uuden lain muutosten piiriin.

Kommentit lakiehdotuksista

Yksityiskohtaiset huomiot pykäläluonnoksista

Lakiluonnoksen 111 §:ssä todetaan, että ”Yrittäjä voi päättää vakuutuksen vähintään kolmeksi kuukaudeksi myönnetyn sairausvakuutuslain mukaisen sairauspäivärahan tai vanhempainpäivärahan ja 4 §:n 4 kohdassa tarkoitetun vakuuttamisvelvollisuuden alarajan alle laskeneen työpanoksen perusteella ilmoittamalla siitä kirjallisesti eläkelaitokselle.” Mielestämme kohtaa pitäisi muuttaa siten, että Yrittäjä voi hakea vakuutuksensa päättämistä. Työeläkeyhtiö voi päättää vakuutuksen pykälässä mainituissa tilanteissa, ei yrittäjä.

112 b §:ssä todetaan, että ”Eläkelaitos tarkistaa vuosittain, että yrittäjän kokonaisarvion mukainen työtulo on vähintään 50 prosenttia yrittäjän ansiotulosta ja että yrittäjän ansiotulon mukainen työtulo vastaa yrittäjän viimeksi päättyneessä verotuksessa todettua ansiotuloa kuitenkin niin, että yrittäjän ansiotuloon perustuva työtulo on vähintään 5 504,14 euroa vuodessa. Lisäksi sovelletaan 112 §:n 5 momentissa säädettyä. Edellä mainitun mukaisesti tarkistettu työtulo tulee voimaan seuraavan vuoden alusta.”

Ehdotetusta pykälästä tai sen perusteluista ei ilmene selkeästi ansiotulotarkistusta koskeva menettely. Erityisesti asiassa tulisi tarkentaa yrittäjän työtulon vahvistamista ja mahdollista päätöksen antamista. Tarkistusten teknisen luonteen takia pidämme perusteltuna, ettei ansiotulotarkistuksista lähtökohtaisesti annettaisi muutoksenhakukelpoista päätöstä. Yrittäjän oikeusturvan kannalta olisi kuitenkin perusteltua, että yrittäjällä olisi pyynnöstään oikeus saada asiasta muutoksenhakukelpoinen päätös. Yrittäjällä tulisi kuitenkin olla jonkin aikaraja, kuten esimerkiksi 30 päivää tiedoksisaannista, jonka kuluessa hänen tulisi pyytää päätöstä.

Lakiluonnoksen 112 b §:n mukaan ansiotulotarkistuksissa sovellettaisiin lisäksi 112 §:n 5 momentissa säädettyä. Säännöksen perustelujen (s. 70) mukaan tämä tarkoittaisi, että aloittavan yrittäjän osalta 112 §:ään ehdotettavaa muutosta vastaavasti yrittäjän ansiotulona käytettäisiin yrittäjän eläkelaitokselle ilmoittamaa arviota ansiotulosta siihen asti, että yrittäjälle olisi käytettävissä viimeksi päättyneen verotuksen ansiotulotieto. Asiassa jää tältä osin epäselväksi, onko aloittavalle yrittäjälle tarkoitus tehdä vuosittainen ansiotulotarkistus hänen omaan arvioonsa perustuen. Katsomme, että yrittäjien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi myös vasta-alkaneen yrittäjän työtuloksi tulisi ansiotarkistuksessa vahvistaa vakuuttamisvelvollisuuden alaraja, jos yrittäjällä ei ole verotuksessa vahvistettua ansiotuloa tai sen määrä on pienempi kuin vakuuttamisvelvollisuuden alaraja.

116 §:ssä on säädetty lisäeläkevakuutusmaksusta ja pienennetystä työeläkevakuutusmaksusta. Pykälän mukaan yrittäjä voi maksaa kalenterivuoden aikana työeläkevakuutusmaksua, joka on vähintään 10 prosenttia ja enintään 25 prosenttia pienempi 114 §:ssä tarkoitettu työeläkevakuutusmaksu. Joustomahdollisuutta koskeva sääntely on vaikeasti hahmotettava. Säännösten soveltaminen pelkästään lain ja sen perusteluiden perusteella on haastavaa. Sääntelyn sisältöä on todennäköisesti perusteltua täsmentää vakuutusehdoissa. Toteamme kuitenkin, että vakuutusehdot koskevat ainoastaan yhtiöitä. Olisi myös perusteltua täsmentää, onko tarkoituksena edelleen antaa erillinen valituskelpoinen päätös (vrt. HE 261/2002 vp).

116 §:n 2 momentissa on myös mainittu ”vuosi” lauseessa ”Vuosia, joina pienennettyä työeläkevakuutusmaksua maksetaan, voi kulloinkin tarkasteltavan seitsemän peräkkäisen kalenterivuoden aikana olla enintään kolme.” Olisi hyvä täsmentää kyseiseen lauseeseen, että siinä tarkoitetaan kalenterivuotta. Tässä jäimme myös miettimään, katkaiseeko lain muutos 7 vuoden tarkastelujakson. Käsityksemme mukaan näin ei tapahdu, koska kyseistä lainkohtaa ei nyt olla muuttamassa. Jouston edellytyksiin ehdotettujen muutosten vuoksi on tarpeen, että jousto tulee jatkossa voimaan ajassa eteenpäin.

Lakiluonnoksen 116 §:n 4 momentin mukaan jousto olisi voimassa saman kalenterivuoden loppuun. Nykyisin voimassa olevan 117 §:n mukaan jousto on rauennut, jos yrittäjän vakuutus on päättynyt kesken kalenterivuoden. 117 §:n kumoamisen vuoksi jousto ei jatkossa vakuutuksen päättyessä nykytilaa vastaavasti raukeaisi, vaan jäisi voimaan. Tässä tilanteessa jousto ei voisi jatkua kalenterivuoden loppuun, vaan olisi voimassa vakuutuksen päättymispäivään asti, jolloin päättymiskuukauden jousto voisi tulla laskettavaksi myös osittaiselta kuukaudelta. Tämä tulisi huomioida pykälässä.

Muut kommentit ja yleiset huomiot:

Valinnanvapaus on uudenlainen toimintatapa työeläkevakuuttamisessa ja ylipäänsä sosiaalivakuutuksessa. Lainsäädännön tulevassa kehittämistyössä on pidettävä entistä vahvemmin kiinni järjestelmän pakollisuudesta ja myös etuuden etuusperusteisuudesta, jotta YEL-järjestelmän luonne pysyy edelleen kollektiivisena, yhteisvastuullisuutta ylläpitävänä sosiaalivakuutuksena. Toisenlainen kehityskulku voisi vielä järjestelmää pois solidaarisuudesta, joka taas on edellytys työeläkejärjestelmän nykyiselle EU-oikeudellinen asemalle. Tämä vakiintunut asema, jonka perusteena on pohjimmiltaan työeläkkeen sosiaaliturvaluonne, mahdollistaa yksityisalojen työeläketoiminnan kotimaan lainsäädännön ja valvonnan piirissä